На правах рукописи

 

 

 

 

Сологубов Андрей Сергеевич

 

 

 

 

 

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ (НА ПРИМЕРЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

 

 

Специальность

12.00.11. – судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Москва — 2006

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета

 

Научный руководитель:                        доктор юридических наук, доцент

                                                              Победкин Александр Васильевич

 

 

Официальные оппоненты:                    доктор юридических наук

                                                              Идрисов Рустам Федайович

                                                             

                                                              кандидат юридических наук, доцент

                                                              Яшин Василий Николаевич

 

Ведущая организация:                          Прокуратура Московской области.

 

Защита состоится «____» ____________ 2006 г. в ____ часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395 г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус №  3, ауд. 511

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета (111395 г. Москва, ул. Юности, д. 5/1).

 

 

Автореферат разослан  «____» ____________ 2006 г.

 

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент                                   Е.В. Белоусова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Актуальность темы настоящего диссертационного исследования представляется нам несомненной.

Возрождение российской государственности в посттоталитарный период возможно лишь при условии формирования подлинно демократического правового государства, деятельность которого должна протекать в рамках закона, подчиняться установкам права и обеспечивать осуществление конституционных основ народовластия и демократии. Опыт правовых государств подсказывает, что для функционирования системы демократии необходим четко отрегулированный государственный аппарат, обладающий определенными полномочиями, позволяющими ему с той или иной степенью эффективности осуществлять возложенные на него задачи и функции. Важная роль здесь принадлежит органам государственной власти, в том числе прокуратуре.

Согласно действующей Конституции Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (статья 129). Созданная 280 лет назад Петром Первым, прокуратура живет и действует как централизованный орган государственного надзора за исполнением законов, и в XXI век она вступила «оком государевым», защищающим законность и правопорядок в стране.

Спустя меньше недели после вступления в должность новый Президент РФ В.В. Путин по своей инициативе Указом от 13 мая 2000 г. № 849 образовал в стране 7 федеральных округов с полномочными представителями главы государства. Федеральные округа были образованы для решения задач укрепления государства, развития федерализма, создания и сохранения единого правового пространства страны. Одним из конкретных воплощений идей федерализма, содержащиеся в названном Указе Президента Российской Федерации, а также реальным шагом по оптимизации функционирования системы прокуратуры России на местах стали Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, которые были образованы приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июня 2000 г. и действовали в соответствии с Положением о них от 25 июля 2000 г. Из окружных федеральных структур органов власти Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах были образованы первыми после назначения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, так как прокуратура всегда была и остается востребованной государством, обществом, законопослушными гражданами страны. В дальнейшем произошла реорганизация этой структуры и управления были преобразованы в отделы (Приказом Генерального прокурора РФ от 2 сентября 2002 г. "Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах").

Отделами Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах была проделана большая и трудоемкая работа, в которой воплотился многофункциональный характер органов российской прокуратуры. Несомненна заслуга отделов в деле приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Федерации и актов органов местного самоуправления. Отделы также осуществляют координацию деятельности по борьбе с преступностью в пределах федерального округа, руководят и контролируют прокуратуры субъектов Федерации, входящие в соответствующие округа, реализуют и другие функции прокуратуры.

На фоне реформирования системы органов государственной власти осо­бую актуальность приобретает проблема повышения эффективности деятельности отделов (управлений) Генеральной прокуратуры в федеральных окру­гах, более четкого определения роли, места и значения этих подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры в системе орга­нов прокуратуры.

Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Нормативно-правовую основу настоящего исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., а также широкий ряд актов федерального законодательства, в том числе Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», "О прокуратуре Российской Федерации", Указы Президента Российской Федерации "О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах", "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", приказы Генерального прокурора Российской Федерации "Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации", "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах", Положение "Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах" (утв. Генеральной прокуратурой РФ 2 сентября 2002 г.), другие приказы, акты других министерств и ведомств, иные нормативные правовые акты.

Проблемы теории федерализма, федеративных отношений и образования федеральных округов исследовали В.М. Александров, А.В. Безруков,  М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, М.Я. Гохберг, Н.В. Замятина, В.В. Кистанов, Е.А. Кремянская, В. Лысенко, А.А. Муравьев, С.И. Некрасов, С.А. Осипян, А.В. Семенов, Р.Ф. Туровский, И.А. Умнова, и другие.

Значительный вклад в исследование истории и современного состояния прокурорского надзора внесли Г.А. Абузова, А.И. Алексеев, К.И. Амирбеков, В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, А.Д. Байков, Е.В. Быкова, И.П. Виноградов, Ю.Е. Винокуров, К.Ф. Гуценко, С.И. Герасимов, В.Г. Даев, Н.Н. Дегтярева, В.В. Долежан, В.Н. Додонов, Ю.А. Дмитриев, А.Г. Звягинцев, А.Х. Казарина, Ф.М. Кобзарев, Б.В. Коробейников, Н.В. Костенко, В.В. Клочков, В.Е. Крутских, В.Н. Кудрявцев, В. Ломовский, Н. Макаров, В.А. Макарченко, Н.В. Мельников, А.Я. Мыцыков, Л.А. Николаева, С.А. Осипян, Ю.Г. Орлов, Н.В. Руденко, В.П. Рябцев, Н.В. Селезнев, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, И.А. Соколова, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, Ю.А. Фролов, М.С. Шалумов, М.А. Шапкин, Ю.Л. Шульженко, В.Б. Ястребов и другие ученые.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления отделами Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах функций надзора, координации деятельности по борьбе с преступностью и иных функций прокуратуры.

Предмет исследования составляют юридические нормы, регулирующие правовой статус окружных органов прокуратуры России.

Цель и задачи исследования. Цель данного исследования состоит в том, чтобы по возможности объективно исследовать правовой статус отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах и функции, осуществление которых возложено на них нормативными правовыми актами.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:

– исследование исторических этапов развития прокуратуры России;

– определение юридической природы органов прокуратуры;

– исследование правового статуса федеральных округов, образованных указом Президента РФ, как организационно-территориальной основы отделов Генеральной прокуратуры РФ;

– исследование места отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в системе российской прокуратуры;

– определение понятия функций прокуратуры;

– определение видов функций прокуратуры;

– определение видов (направлений) деятельности отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах и их особенностей;

– определение порядка взаимодействия отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах с прокуратурами субъектов Федерации, входящими в округ, и иными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ;

– определение порядка взаимодействия отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах с полномочными представителями Президента РФ в округах, а также органами федеральной исполнительной власти, созданными в пределах округов.

Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, лингвистический).

Эмпирическую базу исследования составил анализ деятельности Отдела Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе за период с 2000 по 2005 годы, изучение 43 приказов заместителя Генерального прокурора РФ по Центральному федеральному округу, 186 уголовных дел, расследованных Отделом Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе, 113 общенадзорных жалоб, рассмотренных Отделом, анкетирование 13 сотрудников Отдела и 157 граждан в ходе личного приема начальника Отдела.

Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые на диссертационном уровне определен юридический статус органов прокуратуры в федеральных округах.

Определено место этих органов в системе организации российской прокуратуры, их роль и перспективы развития, нормативно-правовой статус приказов заместителей Генерального прокурора РФ, курирующих эти органы.

Показана перспектива развития отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах и оптимизация их деятельности.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Вывод о том, что развитие прокуратуры Российской Федерации неразрывно и самым тесным образом связано с практикой государственного строительства и  реформирования федеративных отношений в современный период. Прокуратура Российской Федерации по своему статусу «обречена» на теснейшую связь с развитием политических процессов в нашем государстве.

2.  Вывод о том, что прокуратура Российской Федерации не входит ни в одну из ветвей власти, закрепленных конституционно (законодательная, исполнительная, судебная), но ощутимо тяготеет к власти президентской, поскольку также, как и институт президентства, в конечном итоге действует в интересах всех властей, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов. Вместе с тем, представляется, что к закреплению статуса прокуратуры как «опоры президентской власти» необходимо подходить взвешенно и с осторожностью, поскольку это чревато во многом неоправданным усилением полномочий главы государства.

3. Вывод о том, что прокуратура по всем признакам является важнейшим органом государственной власти. Сейчас, по нашему мнению, имеются все предпосылки для развития и формирования самостоятельной ветви государственной власти – прокурорской, что позволит повысить роль общего надзора и статус прокуроров, благоприятно скажется на состоянии законности в стране и борьбе с преступностью, осуществлении других функций прокуратуры, будет способствовать упрочению авторитета легитимной государственной власти вообще.

4. Определение федеральных округов, созданные Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, как специальных структурных единиц в пределах территориального деления Российской Федерации, предназначенных для эффективной реализации конституционных полномочий главы государства. Непосредственные цели и задачи данного решения – укрепление федерализма и восстановление вертикали власти в государстве. Введение деления на федеральные округа представляется мерой оправданной и взвешенной, способствующей упрочению легитимной государственной власти в стране.

5. Вывод о том, что отделы (управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах отражают особенности закрепленной Законом о прокуратуре трехзвенной структуры органов прокуратуры, в чем выражается прямая связь прокуратуры с развитием политического и государственного устройства Российской Федерации.

6. Вывод о том, что деятельность отделов (управлений) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, введенных Указом Президента Российской Федерации, является легитимной. Функционирование отделов (управлений) приближает центральный аппарат Генеральной прокуратуры Российской Федерации к решению про­блем прокуратур субъектов Федерации, ожи­вляет деятельность правоохранительных органов регионов в борьбе с преступностью, способствует созданию единого правового пространства в государстве, положительно влияет на деятельность прокуратур субъектов Федерации, входящих в округа.

7. Вывод о месте отделов (управлений)  Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в системе органов российской прокуратуры, которое сегодня обусловлено следующими обстоятельствами:

– отделы являются самостоятельными подразделениями в структуре аппарата Генеральной прокуратуры РФ, функционирующими на основе взаимодействия с другими подразделениями и не подменяющими их в своей деятельности;

– отделы функционируют строго в рамках предоставленных им предметов ведения и полномочий; задачи, направления деятельности и полномочия отделов установлены приказом Генерального прокурора Российской Федерации;

– предметом деятельности отделов является соблюдение на территории  округов Конституции РФ и других федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, а также руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов Федерации, входящих в соответствующий округ, в данной сфере; задачами отделов является также надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и координация деятельности по борьбе с преступностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,  в пределах федеральных округов;

– отделы решают поставленные перед ними задачи во взаимодействии с прокуратурами субъектов Российской Федерации, входящими в соответствующий округ, а также руководят и контролируют прокуратуры субъектов, но лишь в пределах предоставленных отделам предметов ведения и полномочий;

– отделы реализуют предоставленные им направления деятельности во взаимодействии с иными органами государственной власти, действующими в пределах соответствующих федеральных округов, в первую очередь с полномочными представителями Президента Российской Федерации в округах;

– статус отделов, их место и роль в системе отечественной прокуратуры  и всей системы государственно-властных органов подлежат дальнейшему осмыслению и совершенствованию.

8. Вывод о том, что место и роль отделов (управлений) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, их общий правовой статус  зависит от общей стратегией реформирования органов прокуратуры и укрепления вертикали власти, которая должна быть подчинена общим целям совершенствования государственной власти и управления, воплощением и реализацией идеи укрепления федера­лизма, создания фундаментальных основ правового государства.

9. Вывод о том, что функции отделов  и иных подразделений и органов прокуратуры должны быть общими, что будет способствовать единству и централизации системы прокуратуры (и это необходимо отметить в Положении об отделах). Специфика отделов эффективно проявляется путем выделения надлежащих, самостоятельных направлений деятельности в рамках общих функций прокуратуры. Данные направления деятельности являются приоритетными для прокуратуры в границах федеральных округов.

10. Вывод о том, что приоритетными направлениями деятельности отделов Генеральной прокуратуры РФ являются соблюдение конституционной законности на территории соответствующих округов, координация окружных правоохранительных органов по борьбе с преступностью, руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов РФ. Мы считаем, что пока существуют федеральные округа, важность и целесообразность осуществления данной деятельности несомненна, причем осуществлять ее должны именно окружные отделы. Иное решение может негативно сказаться на состоянии законности и правопорядка в государстве.

11. Вывод о том, что серьезную роль в работе окружных подразделений Генеральной прокуратуры РФ играет информационно-аналитическая работа. Обобщенная информация о состоянии законности и правопорядка, динамике и структуре преступности в Центральном федеральном округе регулярно предоставляется в распоряжение Полномочного представителя Президента РФ в ЦФО. На основе обобщения практики Отдела и прокуратур субъектов Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, Отделом формулируются ценные предложения о совершенствовании федерального законодательства, порядка взаимодействия правоохранительных органов и т.п. По мнению диссертанта, целесообразно закрепить за Отделами это направление деятельности в соответствующих нормативных правовых актах.

12. Вывод о том, что взаимодействие является обязательным элементом содержания организации внешнефункциональных видов деятельности прокуратуры. Важным представляется налаживание взаимодействия отделов с полномочными представителями Президента РФ в соответствующих округах. Мы полагаем, что тесное сотрудничество отделов и аппаратов полпредов Президента РФ будет способствовать улучшению ситуации в сфере борьбы с преступностью в округе, повышению уровня законности правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

13. Вывод о том, что отделом в ЦФО во взаимодействии с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах была выполнена колоссальная работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Данная задача, однако, не исчерпала себя и продолжает оставаться актуальной для отдела Генеральной прокуратуры в ЦФО. Думается, что ее нецелесообразно возлагать на какие-либо иные подразделения системы органов прокуратуры.

14. Ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Настоящая диссертация  в целом формирует новые подходы к научно-теоретическому осмыслению органов прокуратуры в современной России, а также таких ее подразделений, как отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах.

Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения способствуют совершенствованию российского законодательства. Основные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем прокурорско-надзорного права; в процессе преподавания учебной дисциплины «Прокурорский надзор»; при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по прокурорско-надзорному праву; в законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию  российского законодательства.

Апробация результатов исследования. Ряд теоретических   и практических положений исследования отражен в трех публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях с докладами на научно-практических конференциях и семинарах: Общероссийская научная конференция «Силовое принуждение: история и современность» (17 мая 2006 г., г. Голицыно), II Международная научно-практическая конференция «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (март 2006 г., г. Москва), межведомственная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы совершенствования работы с кадрами правоохранительных органов» (8 июня 2004 г., г. Москва).

Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка литературы. Каждая глава диссертационного исследования завершается формулированием соответствующих  выводов и рекомендаций, которые в обобщенном виде представлены в заключении.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, его теоретические основы и методика, раскрывается научная новизна, практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава настоящего диссертационного исследования посвящена исследованию правовой и организационно-территориальной основы деятельности российской прокуратуры в федеральных округах.

Первый параграф первой главы отражает историю и правовую природу прокуратуры Российской Федерации.

Прокуратура в Российской Федерации – это государственная, единая, централизованная, трехуровневая, многофункциональная организационная система. Ее место и роль в государстве определяются целями и задачами деятельности, компетенцией и эффективностью. Установленные для прокуратуры цели и задачи деятельности, наделение ее правами, обязанностями, предметной и территориальной подведомственностью имеют свои исторические корни. Они свидетельствуют о том, что прокуратура теснейшим образом и неразрывно связана с практикой государственного строительства в России.

Диссертант отмечает, что одним из самых дискуссионных вопросов, имеющих отношение к проблеме правового статуса прокуратуры Российской Федерации, является определение места прокуратуры в системе государственной власти Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры уложились, как известно, в одну статью 129, помещенную в главу 7, посвященную судебной власти. Однако, только на данном основании никто пока не счел необходимым отнести прокуратуру к органам судебной власти. Федеральный Закон о прокуратуре также никак не проясняет вопроса о месте прокуратуры в государственном механизме России. Спектр предложений, исходящих от ученых и практиков, довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к лю­бой из ветвей власти, как закрепленных конституционно (законодательная, исполнительная, судеб­ная), так и обоснованных теоретически (президентская, прокурорская, контрольная). Более того, практически любая из предложенных точек зрения находит свое подтверждение в том или ином историческом периоде развития рассматриваемого института.

В подтверждение этим словам диссертант исследует исторические периоды развития прокуратуры и отмечает, что исторически первым этапом на пути формирования прокуратуры в России был «петровский», в течение которого прокуратура оформилась в систему органов, полностью подотчетных и подконтрольных царю. И сегодня существует точка зрения, возможно, опирающаяся на исторические корни прокуратуры, что этот институт следует относить к власти, которую олицетворяет глава государства (А.Ф. Смирнов, Н.В. Костенко, А.И. Алексеев и др.). Диссертант обращает внимание на то важнейшее, по его мнению, обстоятельство, что прокуратура, переданная под власть Президента Российской Федерации, несомненно, значительно усилит власть последнего и обогатит его властные полномочия.

История учреждения прокуратуры знает периоды, когда данный институт входил в структуру исполнительно-судебных органов государственной власти, в частности, следующий период, который можно охарактеризовать как «екатерининский». При государыне Екатерине II значение должности и личности генерал-прокурора постоянно возрастало, сфера его деятельности неуклонно расширялась путем включения в нее все новых и новых обязанностей. К концу XVIII века функции генерал-прокурора значительно вышли за рамки надзорных, и он превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. А в начале XIX в. на смену Петровским коллегиям по Манифесту Александра I от 8 сентября 1802 г. пришли восемь министерств, в том числе Министерство юстиции, и должность гене­рал-прокурора была преобразована в должность министра юстиции.

После Октябрьского государственного переворота настал переходный период, когда была уничтожена «реакционная» царская прокуратура, а советская еще не была создана. Советская прокуратура была образована только в 1922 г. В Положении, принятом сессией ВЦИК 26 мая, указывались цели и задачи учреждения прокуратуры - осуществление надзора за соблюдением законов  и правильная постановка борьбы с преступностью. Государственная Прокуратура была учреждена в составе Народного Комиссариата Юстиции. Во главе Прокуратуры, в качестве Прокурора Республики, стоял Народ­ный Комиссар Юстиции. В непосредственном заведовании Прокурора Республи­ки находился входящий в состав Народного Комиссариата Юстиции Отдел Про­куратуры.

После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Наряду с другими органами были учреждены Верховный Суд СССР  (при Центральном Исполнительном Комитете СССР) и Прокуратура Верховного Суда СССР.  Если допустить возможность действия принципа разделения властей в рамках "советской" системы организации государственной власти, органы прокуратуры оказывались между органами судебной власти, входящими в состав исполнительной власти, и исполнительно-распорядительными органами представительной власти.

Ключевые пункты дальнейшего правового регулирования прокурорского надзора включают в себя Конституцию СССР 1936 г. впервые закрепившую основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства; Закон от 19 марта 1946 года о присвоении прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР; Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 года; Конституция СССР 1977 г.; Закон о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г.; Постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР";  Конституция Российской Федерации 1993 г.; Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации».

Диссертант отмечает, что сегодня достаточно распространенным является такой взгляд на политико-правовое положение прокуратуры в государстве, при котором прокуратура входит в звено исполнительной власти (А.Ф. Малый, М.В. Барщевский, С.А. Осипян и др.). Многие ученые и практики продолжают считать прокуратуру специальным органом центральной законодательной власти (например, В.Д. Ломовский, В.И. Валуйский, В.В. Долежан, В.В. Клочков, А.Ф. Козлов и др.).

Некоторые ученые выдвигают мнение о том, что прокуратура является разновидностью органов «контрольной (контрольно-надзорной) власти», обеспечивающих общий надзор за законностью. В юридической литературе ведется дискуссия по поводу соотношения понятий «контроль» и «надзор», а также существования самостоятельной «контрольной ветви власти» (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова и многие другие). Высказываются соображения относительно того, что теоретически возможно выделение контрольной власти, не совпадающей с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура. Есть и противоположные мнения, в частности то, согласно которому в настоящее время нет достаточных оснований для того, чтобы говорить о существовании в современной России самостоятельной контрольной власти. Законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти, функционируя независимо друг от друга, в то же время осуществляют взаимный контроль, являющийся одним из элементов системы сдержек и противовесов и имеющий цель не допустить превышения другой ветвью власти своих полномочий. Для этого они имеют собственные формы и методы контроля (парламентский контроль, судебный контроль, президентское вето и т.д.) Любой же нейтральный контроль, не исходящий от какой-либо из трех ветвей власти и претендующий на роль самостоятельной, четвертой ветви государственной власти, противоречил бы самому принципу разделения властей (М.С. Шалумов).

В юридической литературе последних лет большое распространение получил взгляд на прокуратуру как самостоятельный орган власти, не входящий в конституционную систему разделения властей, представляющий, скорее, часть, элемент «системы сдержек и противовесов», позволяющий органам власти функционировать слаженно и согласованно, и даже как на особую ветвь власти, не упомянутую в Конституции РФ – прокурорскую (Н.Н. Дегтярева, Л.В. Плевако, Н.В. Мельников, М.С. Шалумов, К.Ф. Скворцов и др.).

Таким образом, исследование правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России, в том числе и современный, приводит к выводу о том, что российская прокуратура является неотъемлемым элементом системы всякой государственной власти. Изменения в системе государственной власти обязательно оказывают воздействие на составляющие ее элементы и взаимосвязи. Прокуратура, являясь одним из элементов структуры власти, безусловно подвержена происходящим изменениям в этой системе, вместе с ней развивается и совершенствуется. Основная проблема прокуратуры, однако, заключается в том, что она обречена на теснейшую связь с развитием политических процессов, на сотрудничество с органами политической, государственной власти. Поэтому продолжающееся формирование ветвей власти в России в настоящее время заставляет каждую из них стремиться установить контроль над органами прокуратуры. А если такой контроль не получается, то устранить ее из системы государственной власти вообще, расчленив и видоизменив ее функции, передать их любому другому подконтрольному учреждению, например ведомству Уполномоченного по правам человека либо министерству юстиции и т.д.

Желание любой из ветвей власти взять под контроль прокуратуру кроется в ее функциональном предназначении выполнять роль важнейшего элемента в механизме реализации власти. Но, как уже было отмечено выше, объективное стремление каждой власти усилить свой потенциал влечет усиление механизма реализации этой власти за счет увеличения количества ее органов, расширения круга их задач, функций и полномочий. Именно поэтому правовой статус прокуратуры, как и других органов, входящих в механизм реализации власти, на протяжении развития общества изменялся; прокуратура приобретала различные черты, отражающие усиление или ослабление той или иной ветви власти.

Во втором параграфе первой главы исследованы федеральные округа как организационно-территориальная основа деятельности отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Федеральные округа были введены Указом Президента Российской Федерации № 849 «О полномочном пред­ставителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. Сами по себе федеральные округа не являются исключительным изобретением российской государственности, но только если иметь в виду административно-территориальные модели, уже сложившиеся в разных странах (США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.). Однако, созданные в процессе реформирования федеративных отношений в России федеральные округа, по заявлениям некоторых ученых, представляют собой образования, аналогов которым нет в мире. В целом, данные особые административно-территориальные единицы пока слабо исследованы в юридической литературе, нет точных и исчерпывающих определений, не обозначены признаки, не ясна юридическая природа (в Конституции РФ 1993 г. само понятие «федеральный округ» отсутствует).

Существует мнение, что федеральные округа являются инструментом общего управления государства и фактически относятся к административно-территориальному делению высшего федерального уровня, что вытекает, как считается, по смыслу из Конституции России (ст.ст. 71, 78, 83) (В.В. Кистанов). Другие с ним не согласны и рассматривают федеральные округа как «…специальные единицы деления Российской Федерации, на территории которых действует институт полномочного представительства Президента РФ, созданный им и предназначенный для наиболее эффективной реализации главой государства своих конституционных полномочий» (В.М. Александров и А.В. Семенов). Есть мнение, что «…в России за период с мая 2000 г. сформировались у нас на глазах семь полноправных (и даже более полноправных через институт представителей Президента РФ) субъектов РФ, обладающих практически в полном объеме всеми характерными признаками…» (Н.М. Добрынин). Однако, большинство все же считает, что 849-й Указ Президента РФ не влечет изменений в федеративном устройстве России и издан Президентом РФ в рамках своей компетенции в целях реализации конституционных полномочий (С.И. Некрасов и др.).

Диссертант останавливается на причинах образования федеральных округов и отмечает, что подавляющее большинство исследователей в  качестве   основной, доминирующей предпосылки образования федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в них называют ослабление вертикали власти (С.И. Некрасов, П.М. Кандалов,  В. Лысенко, А.И. Багба, В.В. Кистанов). Рассуждения по поводу создания федеральных округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются с проблематикой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Мотив утраченности управляемости государством как причина государственно-правовых преобразований в России с 2000-го года звучит практически во всех работах, посвященных проблемам федеральных округов.

Достаточно явственно звучит и мотив необходимости реформирования федеративных отношений, укрепления федерации и усиления централизации, повышения влияния центра на жизнь регионов и даже «укрупнения» субъектов Федерации, и в рамках этого общего процесса укрепление вертикали власти – лишь одно из необходимых звеньев. Необходимость трансформации федеративных отношений и укрепление федеральной власти в регионах возникли из общесистемного кризиса государственной власти. Проблемы внутри Федерации, накапливавшиеся со времен ельцинского президентства, вылились в результате в ситуацию, которую мы имеем сегодня. Целый ряд ученых отмечают, что в сложившейся в середине 1990-х годов системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв, между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства. С позиций теории управления и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означает введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны центра за огромным и дробным российским пространством (Р.Ф. Туровский).

Диссертантом также констатируется, что 849-й Указ Президента Российской Федерации явился в некотором смысле точкой отсчета новейшей российской государственности. Следующим шагом в этом направлении можно считать такие инициативы, как изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, создание Госсовета РФ, введение нового порядка наделения полномочиями глав регионов, а также института федерального вмешательства в права регионов, т.е. права центральной федеральной власти распускать законодательные (представительные) органы субъектов РФ, снимать с должностей президентов и губернаторов субъектов РФ, наделение главы региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного самоуправления.

Как отмечается в диссертации, реформы по укреплению и централизации государственной власти, начатые Президентом РФ, восприняли в стране по-разному. В работах авторов разного уровня и специализации присутствуют все спектры оценок: от резко негативных до сдержанных и положительных. Наиболее зримыми и активно сейчас обсуждаемыми являются изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти с привязкой ее к схеме федеральных округов. Все эти пять лет уточнялась и совершенствовалась структура окружных «силовых» и иных ведомств (прокуратура РФ, МВД РФ, Министерство юстиции РФ и др.). Вслед за 849-м Указом Президента РФ, образовавшим на территории Российской Федерации семь федеральных округов, в целях обеспечения в округах прокурорского надзора в Центральном, Северо-западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах Приказом  Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. N 98 "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах" были образованы управления Генеральной прокуратуры. Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе. К настоящему моменту управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах преобразованы в отделы, конкретизирована их роль и значение в системе органов прокуратуры, уточнены основания и формы взаимоотношений с прокуратурами субъектов РФ и другими подразделениями Генпрокуратуры.

Свои окружные структуры создали также Министерство здравоохранения РФ, Минфин РФ (органы страхового надзора), Госгортехнадзор РФ, ФКЦБ РФ, МПР России, ГТК России, МАП России, Минкультуры РФ и другие федеральные органы исполнительной власти.

Далее в диссертации дан обзор самых существенных проблем, связанных с функционированием федеральных округов и властных структур, созданных в их пределах.

Третий параграф главы первой отражает попытку исследования места отдела Генеральной прокуратуры по федеральному округу в системе организации российской прокуратуры, предпринятую диссертантом.

Отмечается, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также другие функции (ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 Закона о прокуратуре). Система организации органов прокуратуры построена на принципах централизации, единства прокурорского надзора, единоначалия руководства, общих принципов взаимосвязи и взаимодействия элементов структуры. Таким образом, отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах и прокуратуры субъектов Российской Федерации входят в единую централизованную систему.

Статьей 11 Закона о прокуратуре закреплено трехзвеньевое (трехуровневое) подразделение органов прокуратуры. Особенностью трехзвенной структуры органов прокуратуры, отражающей прямую связь прокуратуры с развитием политического и государственного устройства России, ученые считают подразделения Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах (отделы, а ранее – управления).

Вслед за 849-м Указом Президента РФ, образовавшим на территории Российской Федерации семь федеральных округов, в целях обеспечения в округах прокурорского надзора в Центральном, Северо-западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. N 98  были образованы управления Генеральной прокуратуры. Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе. Были дополнительно введены должности семи заместителей Генерального прокурора Российской Федерации для осуществления кураторства над созданными управлениями.

Положением об управлениях Генеральной прокуратуры в федеральных округах, утвержденном Генеральным прокурором РФ 25 июля 2000 г., были определены ключевые положения, касающиеся места управлений в округах в системе прокуратуры, задачи, направления деятельности и полномочия управлений.

Решение о создании управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, курируемых заместителями Генерального прокурора РФ, являлось, по мнению ученых, легитимным и в целом их деятельность  уже на начальном этапе находила положительную оценку. Функционирование управлений в федераль­ных округах приблизило центральный аппарат Генеральной прокуратуры РФ к решению про­блем прокуратур субъектов федерации и ожи­вило деятельность правоохранительных органов регионов в борьбе против преступности. Усилил­ся контроль и спрос за конкретные результаты работы. Во взаимодействии с полномочными пред­ставителями Президента РФ в федеральных ок­ругах последовательно проводится линия по укреплению конституционной законности и пра­вопорядка, обеспечению единого правового про­странства в субъектах Федерации.

По мнению некоторых исследователей, уже начальный период деятельности управлений показал не только эффективность их работы как самостоятельных структурных формирова­ний центрального аппарата Генеральной прокуратуры на местах, но и в целом пра­вильность самой идеи оптимизации уп­равления государственного аппарата путем приближения федеральных струк­тур к субъектам Федерации (Н. Макаров). Вместе с тем, опрос и анкетирование руководящего состава управлений и прокуратур субъектов Федерации, а также данные встречи на Всероссийском совещании прокуроров в 2001 г. выявили неоднозначное отношение различных категорий работников прокуратуры как к самой идее создания управлений, так и к оценке перво­начального этапа их деятельности. В частности, были выявлены существенные организационно-управленческие недостатки и проблемы, урегулирование которых было необходимо для дальнейшего повышения качества и эф­фективности прокурорского надзора в федеральных округах. Среди них и то, что правовой статус, полномочия, компетенция указанных управлений ни Законом прокуратуре, ни Положением, ни приказами Генерального прокурора не были достаточно полно и четко определены и разграничены. На практике это привело к размыванию целей, задач и границ, деятельности уп­равлений, дублированию в работе разных подразделений органов прокуратуры, и в целом сделало работу управлений недоста­точно целенаправленной и эффективной.

Для целей диссертации исследуются линейный и функциональный типы построения органов прокуратуры в Российской Федерации. Как представляется, место отделов в федеральных округах среди прокурорских органов определяется структурными взаи­мосвязями внутри системы прокуратуры, субъектов и объектов управления, отношениями равенства и подчиненности элемен­тов, образующих единую систему органов прокуратуры, а так­же степенью соответствия организационной структуры ее функциональному предназначению.

Вопрос о месте органов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах практически не исследован в юридической литературе. Немногие имеющиеся источники содержат вывод о том, что созданные в 2000 г. управления Генеральной проку­ратуры Российской Федерации в семи федеральных округах нельзя было отнести ни к линейной структуре, ни к функциональной. Скорее всего, это была попытка отыскания нового организационного основания для выстраивания структуры управления в органах прокуратуры. Анализ организационно-управленческих документов позво­ляет говорить о попытке создания структуры с программно-целевым основанием. То есть в основу организационной струк­туры закладывалась определенная цель и формировалась ком­плексная программа, которой должны были соответствовать в образующейся системе те или иные элементы и взаимосвязи. В этом случае происходит интеграция имеющихся в организаци­онной системе ресурсов (интеллектуальных, функциональных, информационных и т.д.) для решения общезначимых проблем. Например, для укрепления государственности и федерализма в России, что, собственно, и зафиксировано в нормативных актах, в соответствии с которыми созданы отделы Генеральной про­куратуры в федеральных округах.

Указанные выше недостатки и противоречия в конце концов привели к необходимости решения проблемы, касающейся того, какими должны быть управления – самостоятельными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры, ре­шающими в пределах своей компетенции средствами прокурорского надзора на территории соответствующего федераль­ного округа возложенные на них наиболее значимые задачи в сфере государственного строительства и федерализма, либо пол­нокровными так называемыми федераль­ными окружными прокуратурами, решаю­щими весь комплекс задач, входящих в компетенцию органов прокуратуры по всем направлениям ее деятельности.

Таким образом, были намечены два основных, принципиально различных концептуальных направления дальнейшего развития подразделений Генеральной прокуратуры в федеральных округах, о чем подробно говорится в диссертации. Дискутирование по данному вопросу все еще продолжается.

По мнению тех немногочисленных исследователей, которые занимались рассматриваемой проблемой, место и роль отделов (управлений) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в системе отечественной прокуратуры обусловлено общей стратегией реформирования органов власти и укрепления ее вертикали. Это необходимо учитывать с тем, чтобы избежать ошибок и просчетов в структурной реорганизации подразделений Генеральной прокуратуры в федеральных округах и разграничения предметов ведения с иными подразделениями, а также прокуратура­ми регионов. Цели ре­формирования системы прокуратуры должны быть подчинены общей цели совершенствования государственной власти и управления, создания фундаментальных основ правового государства.

По мнению ряда ученых, уяснение цели образования федеральных округов, как одного из элементов реформирования федеральных органов власти, позволяет более точно определить цель создания управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах, их место и роль в системе ап­парата Генпрокуратуры.

Таким образом, развитие отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах должно идти в едином русле с развитием самих федеральных округов и территориальных органов исполнительной власти. Необходима четкая и ясная концепция развития системы органов прокуратуры в целом и подразделений Генеральной прокуратуры в федеральных округах. Цели и задачи данных подразделений до конца не ясны.

В конце первой главы диссертант приводит систематизированные выводы, касающиеся правовой природы прокуратуры Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, характера, юридической природы федеральных округов и тех причин, которые привели к их появлению.

 В главе второй данного диссертационного исследования содержится анализ механизма деятельности отдела (управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе на примере  отдела в Центральном федеральном округе.

В параграфе первом главы второй исследуются особенности реализации основных функций прокуратуры в федеральных округах.

Диссертантом отмечается, что значение понятия «функции прокуратуры» не раскрывается в российском законодательстве, поэтому существует смешение ряда понятий прокурорско-надзорной науки – «функции», «отрасль», «направление», «вид», «участок», «подотрасль», «подфункция» проку­рорского надзора. Исследуются точки зрения различных ученых на понятие и современное содержание функций прокуратуры (В.В. Клочков, В.Г. Мелкумов, В.П. Рябцев, М.С. Шалумов, С.Н. Назаров, В.С. Тадевосян и др.).

Указывается, что нормативно-правовые акты, регламентирующие прокурорский надзор в федеральных округах, как и иные акты прокурорского надзора, не оперируют понятием «функции». Акты содержат указание на задачи и основные направления деятельности управлений (отделов) Генеральной прокуратуры в федеральных округах по предметно-территориальному принципу. В 2005 г. приоритетными направлениями в деятельности Отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе, прокуратур субъектов Российской Федерации, входящих в округ, как и в прежние годы являлись борьба с наиболее опасными проявлениями преступности, повышение эффективности прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием, а также за соблюдением федерального законодательства.

Основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и учреждений, а затем находят отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации. Думается, что управлениям (отделам) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах были переданы те направления деятельности, которые являются приоритетными для системы прокуратуры на территории и в границах федеральных округов.

Изучая нормативную основу деятельности отделов Генеральной прокуратуры в федеральных округах, диссертант указывает, что основной акцент был сделан на выделении само­стоятельного предмета деятельности реорганизованных управлений – отделов, который ограничен сферой государственного строительства и федерализма. В этой связи диссертантом исследуются понятия «государственное строительство» и «федерализм», в отношении которых в литературе нет единства мнений.

Диссертант подчеркивает, что основная функция прокуратуры – надзор, является таковой и для отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, но она ограничена сферой государственного строительства и федерализма, за исключением случаев, когда прокурорский надзор осуществляется за испол­нением законов окружными федеральными органами исполни­тельной власти, органами контроля и должностными лицами. К объектам прокурорского надзора и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью отне­сены только органы исполнительной власти федеральных окру­гов. Анализ реальной надзорной практики Отдела Генеральной прокуратуры в Центральном федеральном округе показывает, что отдел принципиально реагирует на факты нарушения соблюдения (исполнения) Конституции РФ и федерального законодательства в округе. Диссертант отмечает, что существует необходимость активизации надзора за соблюдением федерального законодательства федеральными органами исполнительной власти в округе и контроля за фактическим устранением уже выявленных нарушений в ходе повторных проверок.

Подробно исследуются и иные функции и направления деятельности, предоставленные отделам Генеральной прокуратуры в федеральных округах. Так, на отделы Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах возложены обязанности по обеспечению координации деятельности по борьбе с преступностью федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта функция отделов имеет определенные особенности, поскольку и уровень координационной деятельности в округах – особый. Получают освещение и предоставленные отделам организационно-управленческие полномочия в отношении прокуратур субъектов Федерации, входящих в округ. Также отмечается, что функция участия отделов в правотворческой деятельности практически не получила регламентации, что может негативно сказаться на работе отделов.

Второй параграф второй главы посвящен рассмотрению вопросов взаимодействия отдела Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе с иными органами и подразделениями прокуратуры РФ.

Диссертантом отмечается, что  вопросам взаимодействия в прокуратуре уделяется незначительное внимание и проблемы взаимодействия и координации не получили еще достаточной разработки.

Взаимодействие отделов в федеральных округах и иных органов и подразделений прокуратуры представляет собой согласованную деятельность обособленных субъектов на основе объединения их отдельных усилий путем создания организационных структур с новыми, более совершенными качественными характеристиками, позволяю­щими эффективно достигать поставленные цели.

Диссертантом исследованы правовая основа внутреннего (внутрисистемного) взаимодействия, предмет взаимодействия (конкретные проблемы, которые возможно разрешить при использовании совместных усилий субъектами взаимодействия), цели взаимодействия, организационные задачи, условия, субъекты взаимодействия.

Рассматриваются формы взаимодействия отдела и иных органов и подразделений прокуратуры, причем наиболее распространенными формами взаимодействия выступают обмен информацией, совместные обсуждения информации для выработки управленческих решений (планов работы, приказов по определенным направлениям деятельности и т.д.); совместные учебные мероприятия, совместная разработка методических, учебных и справоч­ных материалов; информационно-аналитические рабочие группы, группы по проверке исполнения законов; слу­жебные совещания; совместные выезды на места; совместно проводимые проверки исполнения законов другими органами, организациями и нижестоящими прокуратурами.

Диссертант отмечает, что Отдел Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе систематически проводит семинары и совещания прокуроров субъектов Федерации с обсуждением вопросов оперативной деятельности, улучшения организации работы и повышению эффективности принимаемых управленческих решений, мер по совершенствованию прокурорского надзора. На оперативных совещаниях систематически обсуждаются вопросы по итогам проводимых проверок в прокуратурах субъектов Российской Федерации, по проблемам улучшения надзора за работой следственного аппарата МВД и ФСНП, мерах по совершенствованию международного правового сотрудничества и др. На основе проводимых обобщений и с учетом решений коллегий, координационных и оперативных совещаний принимаются организационно-управленческие решения, связанные с укреплением законности и усилением борьбы с преступностью.

В 2005 г. – первом полугодии 2006 г. взаимодействие отдела по ЦФО и прокуратур субъектов, входящих в ЦФО, осуществлялось по следующим направлениям:

– изучение практики предупреждения, выявления и расследования преступлений о контрабанде наркотических средств, оружия и боеприпасов;

– обобщение практики предупреждения, раскрытия и расследования преступлений в топливно-энергетическом комплексе;

– анализ практики выявления преступлений и расследования уголовных дел, связанных с оборотом товаров, продукции, выполнением работ или оказанием услуг, не отвечающих требованиям безопасности (ст. 238 УК Российской Федерации);

– анализ состояния работы по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с противоправным завладением имуществом предприятий, организаций, учреждений;

– обобщение и анализ результатов расследования в 2004 – 2005 годах уголовных дел, возбужденных по статьям 189, 190, 193, 194 УК Российской Федерации;

– анализ следственной и судебной практики по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 174, 174-1 УК Российской Федерации, определив мероприятия по совершенствованию работы, направленной на противодействие легализации денежных средств или иного имущества, приобретенных преступных путем; проверка соблюдения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем в инспекции Росстрахнадзора в ЦФО;

– проверка соблюдения законодательства о противодействии экстремизму и терроризму в ГУ МВД России по Центральному федеральному округу.

Диссертантом изучены также методы взаимодействия отдела по Центральному федеральному округу и прокуратур субъектов (запро­сы, задания, отчеты, обращения).

В диссертации указывается, что на начальном этапе работы управлений (нынешних отделов) Генеральной прокуратуры в федеральных округах был выявлен ряд недостатков (несогласованность с работой других подразделений Ге­неральной прокуратуры, дублирование, направление множества заданий (поручений), массовое истребование различной информации, установление нереаль­ных сроков исполнения документов и др.). Кроме того, определенные трудности возникали и при взаимодействии с другими подразделениями аппарата Генеральной прокуратуры РФ. Следует отметить, что указанные недостатки во многом были вызваны малыми сроками работы таких подразделений Генеральной прокуратуры РФ, как управления (ныне – отделы) в федеральных округах, существовавшей неясностью их правового статуса, в том числе и для прокуроров субъектов Федерации. С течением времени получило уточнение юридическое положение отделов (управлений), был пересмотрен комплекс задач и функций, которые возлагались на отделы, с накоплением практики работы отделов (управлений) в федеральных округах были изжиты и многие недостатки, наблюдавшиеся ранее в их работе.

В третьем параграфе второй главы исследуются проблемы взаимодействия отдела Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе с иными органами государственной власти в округе.

В диссертации отмечается, что межведомственное взаимодействие подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах складывается с учетом специфики данной организационной структуры. Главным должностным лицом, с которым необходимо налаживать взаимодействие, является Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе. Основным предметом взаимодействия (полем совместной деятельности) с полпредом Президента в ЦФО, а также с прокуратурами субъектов Российской Федерации для отдела Генеральной прокуратуры по-прежнему остается обеспечение единого правового пространства в субъектах, входящих в Центральный федеральный округ – надзор за соответствием Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ, контроль за деятельностью прокуроров субъектов Федерации округа в данной сфере.

Задача приве­дения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами незаконных нормативно-правовых актов органов вла­сти субъектов Федерации была одной из первых и наиболее значительных, которая была сразу поставлена перед созданными в 2000 г. управлениями Генеральной прокуратуры в федеральных округах. За короткий период времени благодаря совместным усилиям государственных органов, в первую очередь отделов Генеральной прокуратуры РФ, Президента РФ и института его полномочных представите­лей в федеральных округах, был осуще­ствлен перелом в этом непростом деле. Результаты начальной работы отделов Генеральной прокуратуры РФ были положи­тельно оценены Главой государства на Всероссий­ском совещании прокуроров в янва­ре 2001 г.

Диссертант отмечает, что обобщения результатов данной работы прокуроров субъектов Российской Федерации в Центральном федеральном округе проводятся Отделом ежемесячно (по нормативным правовым акта органов государственной власти) и ежеквартально (нормативные правовые акты органов местного самоуправления), о чем информируется аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в округе и управление по надзору за соблюдением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Анализ докладных записок прокуроров и опубликованной практики регистрации Министерством юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов, затрагивающих прав и законные интересы граждан, показывает, что в основном наблюдаются такие нарушения, как превышение полномочий субъектов Российской Федерации при издании актов по предмету исключительного ведения Российской Федерации, ущемление субъектом Российской Федерации прав органов местного самоуправления по вопросам их самостоятельного нормотворчества и многие другие.

В диссертации говорится о том, что в период с 2000 г. по 15 декабря 2005 г. прокурорами субъектов Российской Федерации в Центральном федеральном округе оспорено 1.588 нормативных правовых актов, приведено в соответствие по требованию органов прокуратуры округа 1.524 актов. Наибольшее количество оспоренных нормативных правовых актов выявляется в сфере бюджетного законодательства, законодательства о местном самоуправлении,  государственной службе и социальной защите населения.

Отделы осуществляют надзор за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, регулярно проводя обобщения и анализ практики в данной сфере прокурорского надзора. Только в 2005 г.   прокурорами районов, городов, субъектов Российской Федерации в Центральном федеральном округе оспорено 11.091 правовой акт органов местного самоуправления, в том числе 739 уставов. Приведено в соответствие с требованиями федерального законодательства 10.850 правовых акта, в том числе 739 уставов. Обобщение сведений о нарушениях закона, допускаемых при принятии уставов муниципальных образований и издании нормативных правовых актов органами законодательной и исполнительной власти органов местного самоуправления свидетельствует, что наиболее типичными являются нарушения при принятии правовых актов, регулирующих земельное, бюджетное и налоговое законодательство. Выявлялись  также  нормы,  противоречащие  жилищному, семейному  и природоохранному законодательству.

Контроль за деятельностью прокуратур  субъектов Федерации в округе в сфере обеспечения конституционной законности осуществляется Отделом не только путем анализа представляемой информации, но и в ходе  выездных проверок, о чем также говорится в диссертации.

Диссертант отмечает, что в Отделе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе сложились такие основные формы взаимодействия с полпредом Президента Российской Федерации в данном округе, как информирование о состоянии законности, правопорядка, динамике преступности и состоянии прокурорского надзора в ЦФО; взаимодействие по поводу рассмотрения жалоб и обращений граждан, первоначально поступивших в Аппарат Полномочного представителя Президента Российской Федерации в ЦФО и переданных последним в Отдел; совместные рабочие группы и координационные совещания.

Координация деятельности по борьбе с преступностью, будучи, наряду с надзором, одной из основных функций прокуратуры, складывается с учетом специфики окружных подразделений Генеральной прокуратуры. Отделы осуществляют координацию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, созданных в пределах федерального округа (п. 3.1. Положения об отделах).

В диссертации отмечается, что наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, практики расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах. В диссертационной работе освещаются вопросы понятия координации, ее основ, целей, содержания, составляющих компонентов, принципов, участников и проч. Основными формами координационного взаимодействия  в округе являются проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью, совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта и другие.

В конце второй главы диссертантом обобщаются выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:

1. Сологубов А.С. История и правовая природа прокуратуры Российской Федерации // Право и жизнь. — 2006. — № 96(6). — 09 п.л.

2. Сологубов А.С. Федеральный округ как организационно-территориальная основа деятельности прокуратуры РФ // Право и жизнь. — 2006. — № 97(7). — 0,8 п.л.

3. Сологубов А.С. Место отделов Генеральной прокуратуры РФ в системе организации российской прокуратуры // Современное право. — 2006. — № 7. — 0,5 п.л.