На правах рукописи

 

 

 

 

ШЕВЦОВ

Максим Николаевич

 

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЯДЕРНОЙ И РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

 

 

 

Специальность: 12.00.11 —

судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной

деятельности, адвокатура

 

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Москва — 2006

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета

 

Научный руководитель:                            доктор юридических наук, профессор,

                                                                  Заслуженный юрист

                                                                  Российской Федерации

                                                                  Винокуров Юрий Евгеньевич

 

Официальные оппоненты:                        доктор юридических наук, доцент

                                                                  Агутин Александр Васильевич

 

         кандидат юридических наук Заслуженный юрист

                                      Российской Федерации,

                                                                  Викторов Иван Степанович

 

Ведущая организация                               Московский университет МВД России

 

Защита состоится 18 января 2007 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

Автореферат разослан 15 декабря 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук                                                          Е.В. Белоусова

 

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого человека и гражданина на безопасную среду проживания на всей территории России, гарантирует основные права и свободы, включая право на жизнь и здоровье. Обеспечение безопасности – важнейшая из задач государства, включающая как законотворческую деятельность по изданию нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере безопасности, так и правоприменительную практику, а также контроль (надзор) за надлежащим исполнением (соблюдением) этого законодательства всеми и повсеместно.

Одной из актуальных задач государства в сфере безопасности является обеспечение безопасности при обороте радиоактивных веществ. Особая важность данной задачи обусловлена большой потенциальной и реальной опасностью, связанной с возможностью наступления колоссальных и порой непоправимых негативных последствий при ненадлежащем обращении с радиоактивными веществами и материалами, являющимися по существу источниками повышенной опасности, то есть нарушении правил их производства, использования, транспортирования, хранения и утилизации. Вместе с тем, спектр использования и объемы применения этих веществ продолжают расти, что объясняется возможностью успешного и эффективного использования радиоактивных веществ в энергетике, медицине, военной промышленности, научно-исследовательской работе и других важнейших сферах жизнедеятельности человека.

Стремительно растет число предприятий, учреждений и организаций, использующих радиоактивные вещества, возрастает и число лиц, причастных к обороту этих веществ. Это необратимый, неизбежный цивилизационный процесс. В этой связи можно прогнозировать рост нарушений законодательства, регулирующего сферу оборота радиоактивных веществ, то есть радиационных или, как их еще называют, радиологических правонарушений. Возрастает опасность использования радиоактивных веществ в террористических целях с учетом роста на планете терроризма.

Российское государство, радиологические органы (предприятия, учреждения, организации), специально уполномоченные органы по контролю за оборотом радиоактивных веществ, правоохранительные и иные органы (представительные, исполнительные) должны делать все возможное для предупреждения радиационных происшествий, учитывая их повышенную общественную опасность.

Однако, следует отметить, что вопросы обеспечения ядерной и радиационной безопасности являются не только задачами того или иного государства, а носят международный или, можно сказать, планетарный характер, поскольку печальная практика прошлых лет реально показала масштабы аварий и катастроф, связанных с применением и использованием радиоактивных веществ, как в мирных, так и в военных целях, при которых опасно загрязняются на многие годы не только территории, непосредственно прилегающие к месту происшествия, но и даже территории соседних государств, а также страдает проживающее на этих территориях население. Иначе говоря причиняются колоссальный вред и убытки в виде затрат на ликвидацию последствий данных аварий и катастроф, восстановление здоровья населения, не говоря уже о невосполнимых потерях десятков, сотен, иной раз и тысячей человеческих жизней, как это произошло на Чернобыльской АЭС.

Особое внимание ядерной и радиационной безопасности в последнее время уделяется всем мировым сообществом и такими признанными международными организациями, как Организация Объединенных Наций (ООН). На 60-м, юбилейном заседании саммита ООН в Нью-Йорке 14 сентября 2005 г. в числе первых международных соглашений была подписана Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма. Одним из первых данную Конвенцию подписал Президент Российской Федерации В.В. Путин, который в своем выступлении перед главами государств-участников ООН подчеркнул значимость и актуальность вопросов ядерной, радиационной и иной безопасности в настоящее время.

Следует иметь ввиду, что любые неполадки, неисправности, сбой в работе, разного рода нештатные ситуации, возникающие на радиологических объектах – это, как правило, следствие несоблюдения определенной нормы закона, иного нормативного акта, в том числе технического регламента каким-то должностным лицом, сотрудником либо юридическим лицом. В этой связи необходимо добиваться, чтобы все нормы права, регулирующие оборот радиоактивных веществ, неукоснительно соблюдались. Этому должны способствовать в первую очередь органы, наделенные функциями радиологического контроля, во-первых, собственные органы контроля радиологических объектов, во-вторых, специально уполномоченные федеральные органы (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии и другие).

Государственным органом, осуществляющим в Российской Федерации надзор за исполнением законов, включая и законодательство о ядерной и радиационной безопасности, является прокуратура. Осуществляемый ею надзор, называемый в советское время, вполне справедливо, высшим, носит надведомственный характер. Иными словами, он распространяется и на органы, наделенные функциями радиационного контроля, и служит побудительным фактором совершенствования их деятельности.

Своевременное, острое реагирование прокуроров на поступающие сигналы о нарушении законодательства о ядерной и радиационной безопасности, кем бы они ни совершались, полное выявление и устранение радиационных правонарушений, а также обстоятельств, им способствующих, обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мерами способствуют укреплению законности в сфере оборота радиоактивных веществ.

Как показало проведенное автором исследование, хотя прокурорами России в последние годы много делается в сфере обеспечения ядерной и радиационной безопасности (проводятся прокурорские проверки, возбуждаются уголовные дела, предъявляются исковые заявления в суды и т.д.), то есть нарабатывается положительная надзорная практика, могучий правозащитный потенциал прокуратуры в указанной сфере используется далеко не в полную меру. Многогранная деятельность прокуратуры не всегда оказывает заметное влияние на состояние законности в сфере оборота радиоактивных веществ. Отдельные надзорные и иные действия прокуроров не отличаются высокой эффективностью. Порою поднадзорные объекты выпадают из сферы прокурорского надзора либо прокурорские проверки и иные мероприятия проводятся несвоевременно.

Бесспорно, что имеются резервы для совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, повышения его эффективности, усиления его позитивного влияния на состояние законности в сфере оборота радиоактивных веществ. Думается, что проблема совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности является весьма актуальной, что и определило выбор темы диссертационного исследования. При этом автор руководствовался побуждениями своими научными разработками внести посильных вклад в решение проблемы укрепления законности в сфере оборота радиоактивных веществ путем выработки соответствующих научно-обоснованных рекомендаций (предложений), реализация которых в какой-то мере поможет совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.      

Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности рассматривались в методических работах, учебном пособии, монографии, но тем не менее многие вопросы этого направления прокурорского надзора остаются неисследованными. Нуждается в обобщении практика надзора в рассматриваемой сфере, сложившаяся за последние годы. Вместе с тем, научного исследования на диссертационном уровне, посвященного прокурорскому надзору в сфере оборота радиоактивных веществ, не проводилось.

Цели исследования заключаются в разработке теоретических основ прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности как одного из основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов и способа обеспечения законности в сфере оборота радиоактивных веществ и обосновании основных направлений его совершенствования, повышения эффективности.

Практическими целями являются оказание посильной помощи практическим работникам путем, в основном, разработки рекомендаций организационного и методического плана, направленных на совершенствование этого направления прокурорского надзора.

Задачи исследования преимущественно состоят в:

раскрытии содержания (предмета) прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, показе его общественной значимости и возрастающей роли в будущем в связи с прогнозируемым более высоким применением радиоактивных веществ, и как следствие этого ростом радиационных правонарушений, определении первоочередных задач прокурорского надзора за исполнением названного законодательства и установлении основных факторов и недостатков, сдерживающих их выполнение прокурорами;

доказывании необходимости совершенствования организации работы прокуроров в рассматриваемой области в основном по таким направлениям, как: совершенствование сбора информации о нарушении законов и ее анализа, планирования работы, взаимодействия с органами радиационного (атомного) контроля и иными органами;

определении основных направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности;

обосновании внесения изменений в законодательство, регулирующее организацию и деятельность органов прокуратуры.

Объектом исследования явились правоотношения, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности на радиологических объектах, иных объектов, связанных с оборотом радиоактивных веществ, а также в специально уполномоченных органах радиационного контроля.

Предмет исследования составляют закономерности, лежащие в основе эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности на всех стадиях надзорного процесса (организации работы, выявления нарушений законов и реагирования на выявленные нарушения).   

Методология и методика исследования. Оно проводилось на основе положений современной философской науки и опиралось на прочную теоретическую и эмпирическую базу. При проведении исследования использовался, в частности, общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: системно-структурный, статистический, логический и другие.

Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, являющаяся основополагающим законодательным актом России, законодательство, регулирующее организацию и деятельность прокуратуры, и в первую очередь, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», законодательные и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в сфере оборота радиоактивных веществ.

Теоретическую базу исследования составили научные труды:

а) в области законности, криминологии и прокурорского надзора (в основном в части повышения его эффективности) – В.И. Баскова, С.И. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессорабова, А.Д. Бровина, И.С. Викторова, В.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, С.И. Герасимова, В.З. Пущина, Л.М. Давыденко, А.И. Долговой, С.А. Емельянова, В.Д. Ермакова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, Б.В. Коробейникова, В.Д. Лунева, В.Г. Мелкулова, А.Я. Мыцыкова, В.Г. Розенфельда, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, Б.В. Ястребова и других;

б) в области экологии, ядерной и радиационной безопасности – С.А. Боголюбова, Н.В. Бескрестного, Е.Н. Васильевой, А.К. Голиченкова, В.В. Жабо, Э.Н. Жевлакова, Г.П. Серова, О.А. Супотаева, С.А. Фомина и других.

Эмпирическую базу исследования составили статистические отчеты, планы работы, акты реагирования и аналитические справки органов прокуратуры, иные материалы, характеризующие практическую деятельность прокуратуры, государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 1994 – 2004 годы.

Были использованы такие методы исследования, как:

а) изучение и анализ нормативной базы, регулирующей прокурорский надзор и иную деятельность прокуратуры, включая приказы и указания Генерального прокурора РФ;

б) изучение и анализ законодательства о ядерной и радиационной безопасности;

в) изучение в 9 прокуратурах Центрального федерального округа России материалов (документов), отражающих деятельность этих прокуратур по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности. Наряду с другими документами изучены 80 материалов прокурорских проверок исполнения названного законодательства, 12 протестов, 27 представлений, 6 заявлений и 9 исковых заявлений, 13 постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении, 17 предостережений о недопустимости нарушения закона;

г) изучение в специально-уполномоченных органах по контролю за оборотом радиоактивных веществ 63 предписаний, 28 постановлений о привлечении к административной ответственности, 6 исковых заявлений; 

д) анкетирование 55 прокурорских работников природоохранных прокуратур и 70 прокурорских работников районного, областного и им равного звена.

Научная новизна исследования. В диссертации реализован системный, комплексный подход в исследовании широкого круга вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности под углом зрения его совершенствования и, в частности:

показано возрастание роли и значения этого важнейшего направления прокурорского надзора в обеспечении законности в сфере оборота радиоактивных веществ и обоснована необходимость его совершенствования;

дано определение эффективности прокурорского надзора как основной его оценочной категории и показано, что эффективность надзора зависит от качества деятельности прокурора на всех стадиях надзорного процесса;

названы факторы, снижающие качественные характеристики прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности;

определены основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением названного законодательства, повышения его эффективности;

установлены обстоятельства, способствующие нарушениям законодательства о ядерной и радиационной безопасности, устранение которых будет способствовать укреплению законности в сфере оборота радиоактивных веществ;

обоснованы предложения, направленные на совершенствование как законодательства об организации деятельности прокуратуры, так и законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1.                 Вывод о возрастании роли прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, что связано с возрастанием оборота радиоактивных веществ в стране и ростом в связи с этим нарушений названного законодательства.

2.                 Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности выступает, с одной стороны, как один из важнейших способов обеспечения законности в сфере оборота радиоактивных веществ и с другой – как правовое средство совершенствование деятельности органов контроля в этой сфере.

3.                 Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности является деятельность прокуроров, направленная на выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений названного законодательства, включая и принятие мер по привлечению к ответственности виновных в нарушении законов лиц.

4.                 С учетом того, что нарушения законодательства о ядерной и радиационной безопасности приводят нередко к тяжелым последствиям в виде разрушений радиологических и иных объектов, радиационного загрязнения территорий и сооружений, облучения людей, прокурорский надзор за исполнением этого законодательства должен осуществляться в первоочередном порядке, т.е. он должен быть приоритетным. При этом основной упор прокурорами должен делаться на предупреждение радиационных правонарушений.

5.                 Предпосылками осуществления высококачественного и эффективного прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности выступают: прочные знания прокурорами этого законодательства и практики его применения, четкое представление о задачах, стоящих перед этим направлением прокурорского надзора, о компетенции и возможностях органов, осуществляющих государственный контроль в сфере оборота радиоактивных веществ и умение организовать взаимодействие с ними; организация работы на научной основе; мастерское, творческое владение тактикой и методикой прокурорского надзора.

6.                 Вывод о том, что конечные результаты надзорной деятельности прокуроров в плане укрепления законности во многом зависят от того, как организована работа. Организация работы по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, равно как и за исполнением иного законодательства, представляет собой непрерывный творческий процесс, состоящий из многих элементов, важнейшими из которых являются: сбор информации (сведений) о нарушении названного законодательства и ее анализ, планирование работы и организация взаимодействия с другими органами по вопросу предупреждения радиационных правонарушений.

7.                 Обоснование необходимости обеспечения комплексного подхода к проблеме укрепления законности в сфере оборота радиоактивных веществ, под которым понимается скоординированное использование сил и средств органов прокуратуры, других правоохранительных органов, органов контроля, представительных и исполнительных органов власти, включая и органы местного самоуправления, а также и общественности по вопросу предупреждения радиационных правонарушений.

8.                 Вывод о том, что основной оценочной категорией прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, как и прокурорского надзора в целом, является эффективность. Обосновывается, что основными направлениями повышения эффективности рассматриваемого направления надзора являются: совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса; обеспечение комплексного подхода к проблеме укрепления законности в сфере оборота радиоактивных веществ; совершенствование управления (руководства) надзорной деятельности со стороны вышестоящих прокуратур; овладение прокурорскими работниками основами тактики и методики прокурорского надзора; совершенствование законодательства.

9.                 Предложения о:

включении в ст. ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве субъектов надзора (за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор) предприятий, учреждений, организаций, общественных организаций, объединений, движений и граждан;

закреплении, что надзор осуществляется не за исполнением законов, а за исполнением законодательства, поскольку законы не могут охватить правовым регулированием всего многообразия общественных отношений и многие отношения поэтому регулируются подзаконными актами;

о наделении всех прокурорских работников правом внесения актов прокурорского реагирования: протестов, представлений, постановлений, предостережений и других;

о закреплении обязанности прокуроров и следователей участвовать в предупредительно-профилактической работе.

10. Предложение о кодификации норм и правил ядерной и радиационной безопасности, содержащихся ныне в многочисленных нормативных актах, принятых и изданных в разное время различными органами, путем подготовки и принятия «Кодекса Российской Федерации о ядерной и радиационной безопасности».

11. Проект приказа Генерального прокурора РФ «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности».

Теоретическое и практическое значение результатов проведенного исследования. Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ходе исследования положения и выводы раскрывают основные понятия ядерной и радиационной безопасности, прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, определяют основные пути по совершенствованию прокурорского надзора в данной сфере.

Практическое значение работы заключается в том, что сделанные в ходе исследования выводы, предложенные пути повышения качества и эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, а также методические рекомендации по проведению прокурорами проверок надлежащего исполнения названного законодательства, могут быть использованы в практической деятельности как работниками органов прокуратуры всех уровней, так и должностными лицами радиологических объектов и контрольных органов в целях повышения уровня ядерной и радиационной безопасности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы настоящего исследования изложены соискателем в опубликованных научных статьях, научных сообщениях, с которыми он выступал на научных конференциях и «круглых столах», проведенных в Московском гуманитарном университете и на юридическом факультете данного университета в 2004 – 2006 годах, докладывались на теоретических семинарах, организуемых кафедрой уголовно-правовых и специальных дисциплин юридического факультета.

Данные проведенного исследования могут быть использованы:

в процессе преподавания учебной дисциплины «Прокурорский надзор» в высших юридических учебных заведениях;

в системе повышения квалификации прокурорско-следственных кадров, в том числе в институтах повышения квалификации;

в процессе подготовки методических пособий и разработок для прокуроров;

при подготовке соответствующих законодательных актов;

в последующих научных исследованиях, посвященных прокурорскому надзору;

в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности и иного законодательства.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов, шести приложений. 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной диссертантом темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, раскрывается содержание правовой, теоретической и эмпирической базы, на которых основывалось исследование, дается характеристика научной новизне работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, а также отражается степень апробации результатов проведенного исследования и высказываются предложения о возможных направлениях использования его результатов.

Первая глава «Правовые меры обеспечения ядерной и радиационной безопасности» посвящена определению понятий ядерной и радиационной безопасности, оборота радиоактивных веществ, радиационных аварий и катастроф, оценке состояния обеспечения ядерной и радиационной безопасности в Российской Федерации в настоящее время, определению роли прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, как надведомственной формы контроля со стороны государства с целью укрепления законности в сфере оборота радиоактивных веществ.

В первом параграфе («Понятие ядерной и радиационной безопасности и состояние их обеспечения в Российской Федерации») соискатель, основываясь на общепринятых понятиях безопасности, научных разработках ряда ученых, положений действующих нормативно-правовых актов, а также результатах собственного исследования, формулирует определения: а) ядерной безопасности, под которой предлагается понимать состояние защищенности населения, животного и растительного мира, разного рода объектов, сооружений и иных материальных ценностей, территорий от радиационных (ядерных) катастроф и аварий, самопроизвольных, неуправляемых цепных реакций, применения ядерного оружия; б) радиационной безопасности, понимаемой как состояние защищенности настоящего и будущего поколения людей, животного и растительного мира, территорий, водной и воздушной среды, космического пространства, разного рода объектов, сооружений, техники от радиационных излучений как искусственного (техногенного), так и естественного (природного) характера, радиационных загрязнений. В связи с резким возрастанием в последние десятилетия использования радиоактивных веществ, в особенности в мирных целях, и, соответственно, числа радиологических объектов, делается вывод о возможном возрастании и числа радиационно-загрязненных участков местности, представляющих опасность для здоровья населения и окружающей природной среды, вследствие, в основном, несоблюдения требований законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Несмотря на в целом стабильную радиационную обстановку в Российской Федерации за последние 20 лет, и отсутствие каких-либо серьезных радиационных аварий и катастроф, проведенное автором исследование в 9 прокуратурах Центрального федерального округа Российской Федерации показало наличие нарушений законодательства в сфере оборота радиоактивных веществ на ряде радиологических объектов, что указывает на необходимость повышения внимания государства в лице специально уполномоченных органов, в том числе и прокуратуры, к вопросу контроля (надзора) за надлежащим исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Во втором параграфе («Характеристика законодательства о ядерной и радиационной безопасности как объекта прокурорского надзора») приводится характеристика законодательства о ядерной и радиационной безопасности, определяется, что прочное, хорошее знание прокурорами как национального, так и международного законодательства о ядерной и радиационной безопасности является серьезной предпосылкой успешного осуществлением надзора за его исполнением.

Проведенный анализ законодательства о ядерной и радиационной безопасности позволил выделить его особенности или черты, включая следующие: данное законодательство исключительно Федеральное, то есть принятое или изданное Федеральными органами законодательной или исполнительной власти. Это вызвано тем, что в соответствии со ст. 71 п. «и» Конституции Российской Федерации вопросы правового регулирования в области ядерной энергетики и оборота расщепляющих веществ относятся к исключительной компетенции Российской Федерации; в структуре законодательства о ядерной и радиационной безопасности преобладают подзаконные акты, а среди них – изданные Правительством РФ и соответствующими ведомствами; среди подзаконных правовых актов имеется значительное количество секретных актов, изданных Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством обороны и другими ведомствами, которые регулируют деятельность предприятий и других органов ядерно-оружейного комплекса страны и ряд других вопросов, отнесенных к государственным секретам; во многих подзаконных, в особенности ведомственных нормативно-правовых актах, наряду с правовыми нормами содержаться и технические нормы, несоблюдение которых особенно опасно.

В третьем параграфе («Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за обеспечением ядерной и радиационной безопасности, и их компетенция») утверждается, что обладание всесторонней информацией об органах, осуществляющих контрольные функции в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности (об их компетенции, состоянии работы, возможностях по предупреждению нарушений законов), является необходимой предпосылкой успешного компетентного прокурорского надзора в этой области.

Функции общего контроля за оборотом радиоактивных веществ осуществляют органы представительной и исполнительной власти всех уровней, включая и органы местного самоуправления, которые наделены соответствующими полномочиями.

Что касается специализированного государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, то его осуществляют специально уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией, которые образованы в соответствии со «Структурой федеральных органов исполнительной власти», утвержденной Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 с последующими изменениями и дополнениями. Согласно Постановления Правительства РФ от 03.07.2006 г. № 412 «О федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление использованием атомной энергии и государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии» Федеральное агентство по атомной энергии, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по энергетике, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (в части, касающейся обращения с радиоактивными отходами низкой и средней активности и источниками ионизирующего излучения, не относящимися к ядерному, энергетическому и военному комплексам страны), Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию и Федеральное агентство по недропользованию осуществляют государственное управление использованием атомной энергии в отношении подведомственных организаций, а также организаций, координацию и регулирование деятельности которых осуществляют указанные федеральные органы исполнительной власти.

Государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии возложено на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство.

Контрольные функции за оборотом радиоактивных веществ в той или иной мере осуществляют и ряд других государственных органов.

В четвертом параграфе («Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности как один из важнейших способов обеспечения законности в этой сфере») проводится анализ деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, как важнейшего способа обеспечения законности в данной сфере, формулируются понятия предмета и объекта прокурорского надзора за исполнением названного законодательства.

Проведенное автором исследование показало, что предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности можно считать выявление нарушений названного законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по недопущению подобных нарушений в будущем.

Объектом же прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства является сфера правовых отношений, субъектами (сторонами) которых являются перечисленные в ст. 21 и 26 Федерального закона о прокуратуре государственные органы, общественные организации, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.

Прокурорский надзор за исполнением названного законодательства – эффективная надведомственная форма контроля со стороны российского государства, целью которого является обеспечение законности. Принимая во внимание, что радиоактивные вещества являются источниками повышенной опасности, надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности должен находится в поле постоянного внимания прокуроров, быть одним из приоритетных направлений в их деятельности. С учетом прогнозируемого возрастания использования атомной энергии в мирных целях, более широкого использования радиоактивных веществ в промышленности, медицине, науке и других областях роль и значение прокурорского надзора в этой сфере будет повышаться.

В связи с тем, что прокуроры осуществляют надзор не только за исполнением законов о ядерной и радиационной безопасности, количество которых незначительно (несколько законов) и которые не охватывают и не могут охватить правовым регулированием всего многообразия общественных отношений в рассматриваемой области, а за исполнением законодательства, основу которого, конечно же, составляют федеральные законы, обладающие высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам, употребляемый в ст. 1 и 21 Федерального закона о прокуратуре термин «закон» предложено понимать в собирательном значении, близком к понятию «законодательство». 

Вторая глава «Организация работы по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности» посвящена определению первоочередных задач прокурорского надзора за исполнением названного законодательства и раскрытию содержания данного вида деятельности прокуратуры. В ней систематизируется информация, необходимая прокурорским работником для эффективного осуществления надзорной деятельности, а также определяются источники получения данной информации, исследуются особенности взаимодействия прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

В первом параграфе («Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности») дается обоснование первоочередности осуществления надзора прокурорскими работниками за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, ввиду того, что нарушения законодательства о ядерной и радиационной безопасности, неисполнение его норм и правил, как свидетельствует практика, может привести к очень тяжелым последствиям в виде разрушений соответствующих радиологических и иных объектов, радиационного загрязнения территорий и объектов, облучения людей. 

В качестве первоочередных задач прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности определены такие, как: охрана жизни и здоровья граждан; выявление, пресечение и устранение даже незначительных на первый взгляд нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности, установление и устранение обстоятельств, этому способствующих, в целях предупреждения совершения подобных и более опасных правонарушений; привлечение правонарушителей к установленной законами ответственности; усиление и совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности органами контроля; надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности на радиологических объектах; надзор за исполнением законодательства о социальной защите граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк», испытаний атомного оружия на Семипалатинском полигоне и других опасных нештатных ситуаций, произошедших на радиологических объектах; надзор за исполнением требований законодательства в части физической защиты реакторов, охраны хранилищ радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, в целях воспрепятствования их хищения и использования в преступных целях, в том числе для совершения террористических актов, и другие.

Во втором параграфе («Содержание организации работы по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности») раскрываются особенности содержания организации работы по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Организация работы в прокуратуре – это совокупность объективно необходимых взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий) или элементов по подготовке, подбору, расстановке, повышению квалификации, воспитанию, постоянному регулированию (направлению) деятельности прокурорских и следственных кадров, обеспечению их всеми необходимыми средствами и информацией, планированию работы и контролю за исполнением планов, осуществлению взаимодействия в целях объединения усилий оперативного состава, работников других органов для достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности. Составными элементами организации работы являются также учет проделанной работы, государственная отчетность, делопроизводство.

Работа этого важнейшего направления прокурорского надзора должна организовываться с учетом многих факторов, в том числе: состояния исполнения законодательства в сфере оборота радиоактивных веществ; состояния работы органов, наделенных функцией контроля в этой сфере; загруженности органов прокуратуры другой работой, в особенности первоочередного исполнения; наличия в органах прокуратуры оперативных работников, владеющих тактикой и методикой прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности; поступления заданий из вышестоящих прокуратур, требующих срочного первоочередного исполнения; неисполнения требований законодательства в части социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных аварий и катастроф, и других).

Третий параграфИнформационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности как основа научно-обоснованного планирования») посвящен вопросам информационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности как основы научно-обоснованного планирования, раскрывает основные виды информации, необходимой прокурорам, осуществляющим надзор в сфере оборота радиоактивных веществ, для успешного решения всех задач, стоящих перед данным видом деятельности прокуратуры.

По мнению диссертанта, для успешного осуществления этого направления прокурорского надзора прокурорам необходимо обладать информацией об общественно-политической, социальной и экономической обстановке в регионе и складывающимся в связи с этим общественным мнением; о состоянии законности в целом в регионе и, в частности, о видах и динамике совершаемых правонарушений, лицах их совершающих; о состоянии обеспечения экологической безопасности в регионе и состоянии обеспечения ее составной части – радиационной безопасности; о допускаемых нарушениях законодательства о ядерной и радиационной безопасности и обстоятельствах, этому способствующих; о состоянии работы органов контроля, правоохранительных и иных органов по предупреждению радиационных правонарушений. Помимо этого прокуроры должны обладать правовой и методической информацией.

Поступившая в прокуратуру информация о нарушениях законодательства о ядерной и радиационной безопасности должна подвергаться тщательному анализу. Этот анализ, по крайней мере, позволяет прокурору: иметь представление о реальном радиоэкологическом состоянии региона, происходящих неблагоприятных изменениях радиационного фона; определять радиологические объекты, причиняющие вред здоровью людей и окружающей природной среде; устанавливать лиц, нарушающих законодательство о ядерной и радиационной безопасности; определять обстоятельства, способствующие радиационным правонарушениям; оценивать результативность принятых мер по борьбе с нарушениями законодательства о ядерной и радиационной безопасности органами государственного контроля, правоохранительными органами и самой прокуратурой в предупреждении нарушений этого законодательства.

Четвертый параграфОрганизация взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности») посвящен вопросам организации взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами, наделенными функциями контроля, правоохранительными и иными органами (исполнительными, представительными, да, собственно, и общественными) является одним из важнейших элементов организации работы. В параграфе исследуются особенности взаимодействия органов прокуратуры в основном с органами, наделенными в той или иной мере функциями контроля в сфере обращения с радиоактивными веществами и в первую очередь с такими органами, как: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба в сфере природопользования, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное медико-биологическое агентство, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их органами на местах.

Определяются основные формы взаимодействия прокуратуры с вышеуказанными контрольными органами, включая: согласование планов работы органов прокуратуры с планами (программами) работы органов контроля; взаимный обмен информацией; проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законодательства о ядерной и радиационной безопасности; проведение совместной учебы работников органов прокуратуры и органов контроля; совместная подготовка методической литературы.

Третья глава – «Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности» посвящена исследованию предоставленных прокурорам  полномочий по надзору в сфере оборота радиоактивных веществ, раскрытию содержания деятельности прокуроров по предупреждению нарушений   законодательства о ядерной и радиационной безопасности и обоснованию  основных направлений повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Первый параграф («Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности») посвящен полномочиям прокуроров, направленным на выявление нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности, предусмотренным ч. 1 ст. 22 закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности прокуроры используют все полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре. При этом, деятельность прокуроров по выявлению нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности имеет ряд особенностей.

Так, прокурорами преимущественно проводятся проверки исполнения названного законодательства в органах радиационного контроля. Что же касается проверок исполнения законодательства о ядерной и радиационной безопасности на радиологических объектах, то их, как правило, проводят органы радиационного контроля, в том числе и по требованию прокуроров. Проверки в этих органах обычно проводятся с привлечением соответствующих специалистов, обладающих специальными знаниями и квалификацией, что позволяет более качественно проводить данные проверки.

Второй параграф («Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности») посвящен полномочиям прокуроров, направленным на устранение нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Устранение выявленных правонарушений – одна из задач прокурорского надзора. Применительно к рассматриваемой в диссертационной работе сфере, при необходимости прокурорского реагирования на факты нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности акты прокурорского реагирования адресуются руководителям и иным должностным лицам, в частности, руководителям Федерального агентства по атомной энергии, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,  Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, руководителям радиологических предприятий, учреждений и организаций, а также иным органам и службам, участвующим в обороте радиоактивных веществ.

Проведенное изучение практики реагирования на нарушения законодательства о ядерной и радиационной безопасности показало, что прокуроры в той или иной мере используют все правовые средства реагирования, предоставленные им законом. Установлено, однако, что в актах прокурорского реагирования порой не отражаются причины нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности и способствующие им условия, не называются конкретные нарушители и лица, им попустительствующие, требования прокурора иногда формулируются неконкретно, или отсутствуют ссылки на закон, который нарушен. Подобные недостатки снижают эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности и не должны допускаться.

Третий параграф («Деятельность прокуроров по предупреждению нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности») посвящен исследованию деятельности прокуроров, направленной на предупреждение нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности, что, по мнению диссертанта, является крайне актуальным для исследуемой сферы прокурорского надзора. 

Предупреждение правонарушений, в том числе и в сфере оборота радиоактивных веществ это задача, решаемая органами представительной и исполнительной власти, радиологическими органами, органами радиационного контроля и правоохранительными органами, включая и прокуратуру, путем использования разного рода мер идеологического, воспитательного, образовательного, правового, экономического, технического и иного характера.

Что касается органов прокуратуры, то для нее, как надведомственного федерального надзорного органа, профилактическая функция, предупреждение правонарушений, в особенности преступлений, всегда являлась одной из основных. В связи с этим, в параграфе предлагаются основные направления деятельности прокуроров по предупреждению нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности, включающие: повышение качественных характеристик прокурорского надзора в сфере оборота радиоактивных веществ; установление обстоятельств, способствующих нарушениям законодательства о ядерной и радиационной безопасности; тесное взаимодействие прокуратуры с органами радиационного контроля, руководителями и иными должностными лицами радиологических объектов по вопросу установления и устранения причин совершения нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности и условий, этому способствующих; усиление контроля со стороны прокуроров за исполнением их требований, содержащихся в актах реагирования; проведение профилактических мероприятий, иначе говоря, профилактической работы.

В параграфе содержится описание каждого из обозначенных направлений деятельности, приводятся результаты анкетирования прокурорских работников, подтверждающие правильность и обоснованность обозначенных направлений.

  Четвертый параграф («Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности») посвящен основным направлениям повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

В параграфе исследуются понятие эффективности прокурорского надзора, его цели (задачи), формулируются и обосновываются основные направления повышения эффективности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, к которым относятся: совершенствование качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса; обеспечение комплексного подхода к проблеме укрепления законности в сфере оборота радиоактивных веществ в процессе осуществления прокурорского надзора; совершенствование управления (руководства) надзорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур; овладение прокурорскими работниками основами тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности; совершенствование методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности; совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры и законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

В заключении на основе проведенного исследования излагаются  положения и выводы, а также обобщаются внесенные предложения, направленные на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1.   Шевцов М.Н. Обеспечение ядерной и радиационной безопасности средствами прокурорского надзора // Законодательство и экономика. — 2006. — № 9. — 0,6 п.л.

2.   Шевцов М.Н. Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных трудов. Выпуск 2. — М.: Изд-во МосГУ, 2006. — 0,4 п.л.

3.   Шевцов М.Н. Основные пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности. // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных трудов. Выпуск 1. — М.: Изд-во МосГУ, 2006. — 0,2 п.л.

4.   Шевцов М.Н. Обеспечение радиационной безопасности граждан, как средство укрепления их здоровья // Россия, Конституция, достойная жизнь / Материалы научной конференции. — М.: Изд-во МосГУ, 2006. — 0,2 п.л.

5.   Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности как один из важнейших способов обеспечения законности в этой сфере / Научные труды Московского гуманитарного университета. Выпуск 49. — М.: Изд-во МосГУ, 2005. — 0,2 п.л.

6.   Шевцов М.Н. Роль прокуратуры российской Федерации в обеспечении исполнения законодательства о ядерной и радиационной безопасности // Научные труды Московского гуманитарного университета / Материалы научной конференции. Выпуск 58. — М.: Изд-во МосГУ, 2005. — 0,3 п.л.

7.   Шевцов М.Н. Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности // Научные труды Московского гуманитарного университета / Материалы научной конференции. Выпуск 47. — М.: Изд-во МосГУ, 2005. — 0,2 п.л.

8.   Шевцов М.Н. Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности // Научные труды Московского гуманитарного университета / Материалы научной конференции. Выпуск 51. — М.: Изд-во МосГУ, 2005. — 0,2 п.л.

9.   Шевцов М.Н. К вопросу о разработке частных методик прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности // Научные труды Московского гуманитарного университета / Материалы научной конференции. Выпуск 51. — М.: Изд-во МосГУ, 2005. — 0,2 п.л.

10.            Шевцов М.Н. Понятие ядерной и радиационной безопасности. Проблемы предупреждения экологических правонарушений // Проблемы предупреждения экологических правонарушений / Материалы научной конференции. — М.: Изд-во МосГУ, 2005. — 0,2 п.л.