На правах рукописи

 

 

 

 

РУМЯНЦЕВ

Александр Валерьевич

 

 

 

 

ОСОБЕННОСТИ ВНЕСУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

 

Специальность:

12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

 

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

Москва — 2007

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин ННОУ «Московский гуманитарный университет»

 

Научный руководитель:                          доктор юридических наук

                                                                Нельговский Игорь Евгеньевич

 

Официальные оппоненты:                      доктор юридических наук, профессор

                                                                Лагуткин Александр Владимирович

 

                                                                кандидат юридических наук

                                                                Рагулин Дмитрий Дмитриевич

 

Ведущая организация:                            НОУ «Институт международного права

                                                                и экономики им. А.С. Грибоедова»

 

 

Защита состоится 22 марта 2007 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д.5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».

 

 

Автореферат разослан 21 февраля 2007 г.

 

 

 

 

Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент                                Е.В. Белоусова

 

 

Общая характеристика работы

 

Актуальность темы диссертационного исследования. По смыслу ст.18 и ст.46 Конституции РФ судебные гарантии ставятся российским законодательством на первое место. Главной конституционной гарантией прав и свобод человека и гражданина в демократическом государстве является правосудие. Вместе с тем, большую роль в реализации статуса гражданина, в защите его прав играют органы публичной власти.

Наряду с совершенствованием судебного порядка рассмотрения обращений граждан и организаций об оспаривании нормативных и ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления, одновременно решается на федеральном уровне проблема правового регулирования внесудебного порядка защиты прав граждан и организаций в их взаимоотношениях с аппаратом государственного управления.

Эффективное сочетание судебного и внесудебного способов оспаривания действий и решений органов публичной администрации гражданами может обеспечить развитие демократических начал в жизни гражданского общества, повысить заинтересованность граждан в управлении государством.

Регулирование основных вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина является приоритетом законодательной политики государства, что требует адекватного отражения в федеральном законодательстве. Однако со дня принятия Конституции РФ положения ст. 33 Конституции и ряда других ее статей оставались нереализованными. Поэтому особое значение в настоящее время имеет урегулированный на федеральном уровне порядок обращений граждан.

Роль рассматриваемого института обращений граждан огромна. Для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы эффективные механизмы влияния личности на публичную власть. Одной из возможностей обратной связи является право на обращение, предоставляющее возможность гражданам воздействовать на органы власти.

Граждане могут влиять на публичную власть и осуществлять контроль над ее деятельностью посредством различных прав и свобод: свободы слова, избирательного права, права на объединение. Однако право на обращение в ряду названных возможностей является наиболее часто реализуемым во взаимоотношениях граждан и государства.

Право на обращение является возможностью реализации гражданами своих политических интересов в связи с тем, что основным содержанием права граждан на обращения является участие в политических отношениях. Вместе с тем, право граждан на обращения не лишено элементов индивидуальной заинтересованности человека в результатах реализации этого права. Следовательно, в какой-то мере, право граждан на обращения может быть отнесено и к группе личных прав и свобод.

Для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия решений, удовлетворения воли и интересов личности, реагирования на желания и потребности общества, своевременного и эффективного средства общения с населением.

Учитывая вышесказанное, а также то, что право на обращение включает в себя два аспекта: возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления и способ восстановления нарушенного права посредством жалоб, заявлений и ходатайств, актуальность темы настоящего исследования не вызывает сомнений.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы, связанные с правом граждан на обращения, неоднократно анализировались учеными-юристами. Попытки комплексного анализа этого института предпринимались как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися административным правом.

Общетеоретической основой исследования обращений граждан на территории Российской Федерации послужили работы таких отечественных ученых правоведов, как:

М.В. Баглай, С.Г. Березовская, А.А. Дворак, А.А. Жилин, О.Е. Кутафин, В.Д. Карпович, Л.В. Лазарев, В.В. Мальков, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин и других.

Вопросы непосредственной демократии подробно исследовались такими учеными, как: Г.В. Барабашевым, Ю.А. Дмитриевым, В.В. Комаровой, А.Г. Мурашиным, К.Ф. Шеремет и другими.

Особое внимание в диссертационной работе уделено сравнительно-правовому анализу законодательства об обращениях граждан в Российской Федерации. Основу диссертационного исследования составили работы современных авторов: Ю.Н. Алистратова, А.Н. Борисова, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкина, Н.Ю. Хаманевой и других.

Разработкам ученых, их методологии, сущности, понятийным элементам диссертант уделяет особое внимание. Многие теоретические выводы, положившие начало переосмыслению института обращений граждан, не утратили своей актуальности и сегодня. В то же время, широкий круг вопросов, связанных с исследованием института обращений, нуждается в научном осмыслении.

Целью и задачами исследования является определение этапов эволюции института права граждан на обращения, политико-правовой обусловленности современного законодательства Российской Федерации, рассмотрение актуальных теоретических и практических проблем.

В прикладном плане целью исследования является разработка научных рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной области.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:

— рассмотрение историко-правовых предпосылок формирования института обращений;

— исследование основных этапов развития и становления законодательства об обращениях;

— определение политико-правовой обусловленности современного этапа развития законодательства об обращениях граждан;

— исследование места конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина;

— классификация субъектов права граждан на обращения;

— юридическое обоснование требований к механизму реализации права граждан на обращения;

— систематизация взаимных прав и обязанностей гражданина и органа публичной власти в процессе реализации конституционного права на обращения;

— на основе проведенного сравнительного исследования — определение существующих пробелов в законодательстве Российской Федерации в области регулирования вопросов внесудебной защиты конституционного права граждан на обращения и внесение предложений по его усовершенствованию.

Предметом исследования являются общественные отношения, через которые выражается право граждан на обращения — важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением.

Объектом исследования является совокупность конституционно-правовых норм, образующих институт обращений граждан в Российской Федерации.

Методологической основой диссертационного исследования стали научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-социологического, историко-правового подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие, более частные, методы исследования. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Эмпирическая база диссертационного исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены анализ обращения граждан на «телефон доверия» различных органов исполнительной и, в отдельных случаях, законодательной власти.

Использование результатов отчетов региональных уполномоченных по правам человека и комиссий по правам человека; данных работ сети юридических клиник по консультированию граждан в их годовых и проектных отчетах.

Исследование практического опыта работы с обращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти: Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ за 2004-2006 гг. (на основании ежегодных отчетов).

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основе проведения сравнительного анализа норм Российского законодательства были выявлены количественные, качественные и содержательные изменения института внесудебной защиты конституционного права граждан на обращения в Российской Федерации, вызванные вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Дано понятие права граждан на обращения; определено современное содержание института обращений граждан, его признаков и правовых характеристик на базе сравнительного анализа; предложена авторская классификация этапов исторического развития права граждан на обращения в Российской Федерации; определено место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина.

Диссертантом также сформулирована научная правовая оценка взаимных прав и обязанностей гражданина и органа публичной власти в процессе реализации конституционного права на обращения.

Дана оценка норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», являющегося первым комплексным российским нормативным правовым актом, регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан, принятие которого направлено на совершенствование внесудебных форм защиты конституционных прав и законных интересов граждан.

Выявлены пробелы и недостатки законодательного и правоприменительного характера, высказаны предложения по совершенствованию действующего Российского законодательства об обращениях граждан.

Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной области.

На защиту выносятся следующие предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам института внесудебной защиты конституционного права граждан на обращения в Российской Федерации, а именно:

1. Вывод о том, что обращением гражданина являются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления к должностному лицу.

2. Вывод о том, что единой классификации обращений граждан не существует. Вместе с тем, проведение законодателем четкого разграничения между различными видами обращений играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел, в осуществлении анализа в целях выявления степени удовлетворения потребностей граждан. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен. Различные виды обращений требуют и различной процедуры их рассмотрения, что подтверждает необходимость системы рассмотрения обращений граждан, с разработанной процедурой и полной классификацией обращений.

3. Заключение, согласно которому основным содержанием права граждан на обращения является участие в политических отношениях; таким образом, рассматриваемый институт относится к политическим правам граждан. Однако право граждан на обращения не лишено элементов индивидуальной заинтересованности человека в результатах реализации этого права. Следовательно, в какой-то мере, право граждан на обращения может быть отнесено и к группе личных прав и свобод.

4. Положение о том, что право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, в связи с чем, выделяются правовые принципы, которые лежат в основе механизма реализации данного субъективного права:

— всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Сформулированное положение корреспондирует ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

— свободы и добровольности обращения, в соответствие с которыми граждане вправе свободно направлять в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявления или жалобы, а также устно обращаться в государственный орган, орган местного самоуправления;

— принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер.

— принцип равноправия, заключающийся в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправлении;

— принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все, без исключения, обращения граждан и устанавливаются гарантии безопасности граждан — инициаторов обращения;

— принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

— подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении;

— законности, объективности, всесторонности и своевременности и пр.

5. Вывод о том, что субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории России, а также их представители, уполномоченные в установленном законом порядке; государственные органы; органы местного самоуправления; должностные лица.

6. Авторский подход к выделению этапов механизма реализации права граждан на обращения:

Первый этап — отправление обращений.

Второй этап — регистрация, в связи с тем, что только зарегистрированные обращения имеют юридическую силу.

Третий этап — рассмотрение обращения.

Четвертый этап — контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений.

Пятый этап — обжалование решений по обращениям.

7. Внести в Федеральный закон от 2 мая 2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следующие изменения и дополнения:

— изложить ст. 4 в следующей редакции: «Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины:

1) обращение гражданина (далее — обращение) — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления, к должностному лицу».

— дополнить ст. 2 положением, согласно которому граждане имеют право обращаться лично или через своих представителей, уполномоченных в установленном законом порядке, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам;

— определить в ст. 12 основания, которые позволили бы продлевать срок на подготовку ответа на обращение;

— закрепить в ст. 10 требования, предъявляемые к форме и содержанию ответа и (или) решения любого органа публичной власти, принимаемых в связи с обращением;

— дополнить ст. 10 частью 5: «По согласованию с гражданами, им в письменной или устной форме сообщается о решениях, принятых по их обращениям. В случае отклонения обращений, обязательно указываются мотивы отклонения, разъясняется порядок обжалования»;

— дополнить статьей 19 «Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом» следующего содержания:

«Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

В целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом устанавливается переходный период — один календарный год со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону».

8. Внести изменения в Закон г. Москвы от 18 июня 1997г. № 25 «Об обращениях граждан»:

— исключить ст. 27 «Государственная пошлина» из текста в связи с тем, что существенной гарантией реализации права граждан на обращения является финансирование порядка рассмотрения обращений из соответствующего бюджета и отказ от взимания государственных пошлин и сборов;

— ст. 16 дополнить фразой «либо в суд», в соответствии с которой отказ в принятии и рассмотрении предложения может быть обжалован в вышестоящую по компетенции инстанцию, либо в суд.

9. Внести дополнения в Уголовный кодекс РФ:

ст. 140.1. «Воспрепятствование осуществлению права граждан на оспаривание во внесудебном порядке решений и действий (бездействия) органов публичной администрации, а также работе государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по принятию и рассмотрению претензий и жалоб»;

— дополнить ст. 137. «Нарушение неприкосновенности частной жизни» частью 3, предусматривающей ответственность за преследование граждан и организаций в связи с их претензиями и жалобами, а также за незаконное использование либо распространение сведений о частной жизни граждан, ставших известными в связи с их претензиями или жалобами.

10. Внести в Кодекс об административных правонарушениях статью 5.57, предусматривающую административную ответственность за нарушение прав граждан на оспаривание во внесудебном порядке решений и действий (бездействия) органов публичной администрации, а также порядка работы с предложениями, заявлениями и жалобами следующего содержания:

«Статья 5.57. Ответственность за нарушение права граждан на обращения.

Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, оставление обращения без рассмотрения по основаниям, не предусмотренным законодательством, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение установленных законодательством сроков рассмотрения обращений граждан, несвоевременное сообщение гражданам о продлении сроков рассмотрения обращений влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до двух минимальных размеров оплаты труда.

Принятие заведомо необоснованного и (или) незаконного решения по обращениям граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от двух до пяти мрот.

Умышленное нарушение прав и законных интересов граждан, связанное с преследованием их за подачу в установленном порядке обращений, либо за содержащуюся в них критику, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех до восьми мрот».

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования нормативно-правовой базы института обращений граждан в Российской Федерации, и способствуют развитию и дополнению целого ряда правовых институтов конституционной отрасли права, разделов и научных дисциплин.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, совершенствования действующего законодательства, регулирующего институт обращений в России.

Результаты диссертационного исследования могут применяться в высших учебных заведениях при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации», «Муниципальное право», а также основанных на них спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования, а также выводы и рекомендации прошли апробацию в правотворческой и научной сферах.

Результаты исследования внедрены в практическую деятельность адвоката г. Москвы, докладывались на научно-практических конференциях и «круглых столах», посвященных проблемам института обращений в России, в частности:

— на Семинаре «Использование информационных систем и технологий в работе с обращениями граждан в органах государственной власти Московской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Московской области», прошедшем 2 декабря 2005 г. в г. Москве;

— на Семинаре «Документационное обеспечение и работа с письменными обращениями граждан в системе государственного управления и государственной службы», проводимом в г. Санкт-Петербурге с 24 по 28 апреля 2006 г.;

— на Всероссийском семинаре-совещании по вопросам совершенствования форм и методов организации рассмотрения обращений граждан, состоявшемся 28—29 июня 2006 г. в г. Москве.

Предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере изложены автором в трех научных статьях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка использованной литературы. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее разработанности, определяется объект и предмет исследования, его цели и задачи, научная новизна и практическая значимость, характеризуется степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются теоретические и методологические основы исследования, теоретические и практические выводы и предложения, описывается нормативная и эмпирическая база по теме исследования. Отмечаются основные положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава диссертационного исследования «Понятие, содержание и конституционно-правовое регулирование права граждан на обращения в Российской Федерации» посвящена понятию права граждан на обращения, содержанию данного понятия, выделяются этапы развития института обращений, определяется место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина, анализируются Формы и нормативно-правовое регулирование защиты конституционного права граждан на обращения.

В первом параграфе «Понятие, содержание и этапы развития права граждан на обращения» автор отмечает, что обращения граждан — важное средство охраны и осуществления прав человека и гражданина, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением.

Понятие «обращения» неоднозначно. В общем виде, право граждан на обращение можно определить, как право гражданина обратить внимание органов власти, органов местного самоуправления и должностных лиц на свои личные и общественные потребности, проблемы либо просить у указанных лиц защиты. Обращение — это всегда юридический акт, то есть действие, сознательно направленное на создание юридических последствий.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение гражданина — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления[1]. Таким образом, определение «обращения» дано лишь опосредованно, через его отдельные виды.

Говоря о содержании права на обращение, необходимо отметить, что единой классификации обращений граждан не существует. Вместе с тем, законодатель проводит четкое разграничение между различными видами обращений, что, безусловно, играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

Целесообразно отметить, что целью обращения, как правило, является частный интерес гражданина. Вместе с тем, последствия обращения, в большинстве случаев, имеют публично-правовое значение.

Поддерживая позицию Ю.Н. Алистратова, В.В. Малькова, в работе отмечается, что термин «обращение» — родовое понятие[2]. В действующем законодательстве[3] перечисляются виды обращений и дается их определение.

Так Федеральный закон выделяет следующие виды обращений: предложения, заявление, жалоба, а также обращения, содержащие сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем.

Вместе с тем, в работе исследуются и иные разновидности обращений, содержащиеся, например, в нормативно-правовых актах советского периода, такие как «письма».

Развитие законодательства о праве граждан на обращения имеет многолетнюю историю. Наиболее распространенной формой обращения лиц к органам государственной власти считалась челобитная («челобиться» — от «бить челом»), распространена в делопроизводстве России с XV века.

Впервые попытка юридического регулирования порядка подачи и рассмотрения обращений была предпринята в XV веке. В Судебнике 1497 г. указывалась возможность подачи обращений — челобитных, устанавливался порядок их рассмотрения и обязанность должностных лиц по обязательному рассмотрению жалобы по существу.

В диссертационном исследовании последовательно анализируются Судебник 1550 г., Соборное Уложение 1649 г. и Новоторговый Устав 1667 г., Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя 1763 г. — первый акт, установивший порядок разбирательства обращений по существу.

После Октябрьской Социалистической революции 1917 г., действие всех до единого актов «старого режима» было прекращено. Вместо них вводились новые нормативные акты, вырабатываемые Советской властью. Первым таким актом, относящимся к институту обращений, было постановление VI Всероссийского Съезда Советов 1918 г. «О точном соблюдении законов».

Значительным шагом вперед стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[4], прямо закрепивший такие виды обращений как заявление и предложение.

Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации показал, что законы об обращениях граждан регулируют отношения в указанной сфере, в том числе и на уровне органов местного самоуправления. Но обновленное региональное законодательство оставляет за своими рамками деятельность федеральных структур и не может подменить общенационального закона.

Естественно, организационно-правовые основы и порядок реализации конституционного права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления должны были быть закреплены в специальном федеральном законе.

Автором анализируется несколько проектов Федерального закона «Об обращениях» и Федеральный закон РФ № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», принятый 2 мая 2006 г., регулирующий правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Во втором параграфе «Место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина» показана роль рассматриваемого института обращений граждан. Основным содержанием права граждан на обращения является участие в политических отношениях; таким образом, рассматриваемый институт относится к политическим правам граждан. Однако право граждан на обращения не лишено элементов индивидуальной заинтересованности человека в результатах реализации этого права. Следовательно, в какой-то мере, право граждан на обращения может быть отнесено и к группе личных прав и свобод.

Представляет интерес соотнесение права граждан на обращение с иными конституционными правами и свободами, и, прежде всего, с политическими. Так диссертантом анализируется право на свободу слова, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, которое неразрывно связано с принципом народовластия — одной из основ конституционного строя.

Право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, в связи с чем, в работе выделены правовые принципы, которые лежат в основе механизма реализации данного субъективного права.

Третий параграф «Формы и нормативно-правовое регулирование защиты конституционного права граждан на обращения». В соответствии с Конституцией РФ государством гарантируется защита прав граждан. Право на защиту выступает не только в качестве права, а является гарантией реализации всех других прав граждан, в том числе и тех прав, которые связаны с административными процедурами. Гарантированность прав — это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к доминированию и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.

Обращения — средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод.

Административно-правовой способ защиты прав граждан сформулирован в ст.33 Конституции РФ, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Нормативную основу права на обращение составляют Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», являющийся первым комплексным российским нормативным правовым актом, регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан, принятие которого направлено на совершенствование внесудебных форм защиты конституционных прав и законных интересов личности.

Кроме того, автором исследуется Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющий роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; а также правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливающие общие принципы организации местного самоуправления; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; нормативные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы обращения граждан в органы публичной власти.

Вместе с тем, региональное нормотворчество не было в состоянии восполнить пробелы и повысить качество правового регулирования рассмотрения обращений в отношениях между гражданами и территориальными структурами федеральных органов власти, действующими в том или ином субъекте Федерации. В настоящее время законодательство субъектов Федерации об обращениях опирается на Федеральный закон общего регулирования, в связи с чем, гражданам будут обеспечены единые стандарты рассмотрения обращений в органах публичной власти на всей территории Российской Федерации.

Рассматриваются две формы подачи обращений: устная и письменная. Отмечается, что правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.

Вторая глава «Механизм внесудебной защиты конституционного права граждан на обращения» посвящена определению этапов механизма реализации права граждан на обращения, классификации субъектов права граждан на обращения, системе взаимных прав и обязанностей гражданина и органа публичной власти в процессе реализации конституционного права на обращения, а также исследованию перспектив развития законодательства о праве граждан на обращения в Российской Федерации.

В первом параграфе «Классификация субъектов права граждан на обращения» выделяются следующие субъекты права граждан на обращения: граждане РФ; иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории РФ; государственные органы; органы местного самоуправления; должностные лица.

В соответствии с действующими конституционными нормами, концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно (путем прямого волеизъявления) и через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Каждый из этих уровней публичной власти организационно обособлен, то есть, самостоятелен в пределах своей компетенции.

В демократическом государстве граждане выступают как активная, инициативная сила, защищающая личные и публичные интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления властей.

Представляет интерес вопрос об организациях, как субъектах права на обращения. Обращения организаций, как правило, направлены на защиту прав и законных интересов своих членов, то есть граждан. Однако порядок разрешения обращений таких организаций Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не предусмотрен.

Тем не менее, отмечается, что обращение в органы власти конкретного лица, подающего заявление в защиту интересов организации либо выступающего представителем организации, не лишает его статуса физического лица и не влечет какое-либо умаление его прав по сравнению с «обычным» заявителем-гражданином.

Анализ Закона г. Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан» позволил выделить в качестве субъектов руководителей предприятий, учреждений и общественных объединений, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.

Второй параграф «Этапы и юридическое обоснование требований к механизму реализации права граждан на обращения». Обращения, поступившие в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам подлежат обязательному рассмотрению.

Рассматривая этапы реализации права граждан на обращения, в качестве первого этапа выделяется направление письменных обращений гражданами непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Вторым этапом механизма реализации права граждан на обращения является регистрация, в связи с тем, что только зарегистрированные обращения имеют юридическую силу. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Третьим этапом механизма реализации права граждан на обращения является рассмотрение обращения. В случае необходимости, рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением рассмотрения отдельных обращений; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

В диссертационном исследовании отмечается, что различные виды обращений требуют и различной процедуры их рассмотрения. Необходима четкая система рассмотрения обращений граждан, с разработанной процедурой и полной классификацией обращений. Так Закон г. Москвы «Об обращениях», содержит отдельные Главы, посвященные рассмотрению каждого из видов обращений.

В соответствии с действующим законодательством, предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении делами государства, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции РФ.

Заявления — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности, следовательно, процедура его рассмотрения должна быть отличной от процедуры рассмотрения жалоб, предложений.

Заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов, как правило, и порождает жалобу.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Жалоба имеет двойную цель: во-первых, восстановление нарушенного права и, во-вторых, привлечение к ответственности нарушителя.

Вместе с тем, анализу был подвергнут и Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан», обозначающий и другие формы обращений, например, ходатайство, которое определяется как письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. В самостоятельную форму Закон г. Москвы выделяет коллективные обращения граждан — обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер; и петиции — коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства.

В Конституции РФ и в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» нет термина «петиция», он заменен общим понятием «коллективное обращение». Отметим, что коллективные обращения, по содержанию, существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законодательстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла ст.3 и ст.32 Конституции РФ.

Завершением рассмотрения обращения является ответ заявителю. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Четвертым этапом механизма реализации права граждан на обращения является контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции: анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Пятым, заключительным этапом механизма реализации права граждан на обращения является обжалование решений по обращениям. Особенности обжалования решений по разным видам обращений рассмотрены на примере Закона г. Москвы.

В третьем параграфе «Система взаимных прав и обязанностей гражданина и органа публичной власти в процессе реализации конституционного права на обращения» отмечается, что праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц в установленном порядке и установленные сроки рассмотреть и принять по обращениям законные и обоснованные решения.

В исследовании анализируются права и обязанности граждан при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом. Вместе с тем, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не содержит такого права граждан, как участие через своих представителей в рассмотрении обращения. Законы субъектов Российской Федерации не предусматривают право граждан обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Интересным является и право граждан требовать возмещения морального и материального вреда в установленном законом порядке.

Особенности прав и обязанностей граждан при подаче различного вида обращений рассмотрены на примере законодательства субъектов Российской Федерации.

Самостоятельному рассмотрению подлежали права и обязанности государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц при рассмотрении обращений граждан, в том числе, на примере законодательства субъектов Российской Федерации.

Важным фактором соблюдения законности, прав и интересов граждан в производстве по обращениям является формирование института ответственности структур, которые их рассматривают, а также, в ряде случаев, и ответственности самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере.

Особо рассматривается вопрос ответственности государства, его органов (должностных лиц) за нарушение законодательства о рассмотрении обращений граждан. Конституция РФ в ст. 53 провозгласила ответственность государства перед гражданином, подтвердив право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц.

Оговаривается, что в Уголовном кодексе РФ нет специального состава, предусматривающего ответственность за умышленное грубое нарушение прав гражданина, а также требований законодательства об обращениях. В Уголовном кодексе РФ не предусмотрена также и административная ответственность.

Четвертый параграф «Перспективы развития законодательства о праве граждан на обращения в Российской Федерации». Нормативно-правовое регулирование института обращений граждан не ограничивается одним нормативным актом. Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующего работу с обращениями граждан, не привело к сокращению нормативных материалов в виде внутренних ведомственных актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений.

Разобщенность подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями, отсутствие единой нормативной базы создают препятствия в работе с обращениями. Из этого следует, что множество норм, доктрин и подходов в этой области нуждается в модернизации.

Сегодня проблема работы с обращениями граждан стоит очень остро. Вопросов и трудностей в этой сфере очень много, но корнем всех проблем здесь остаётся отсутствие прочной нормативной основы. Принятие Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», безусловно, является серьезным шагом по укреплению правовых основ российской государственности, направленных на совершенствование внесудебных форм защиты конституционных прав и законных интересов личности. Способствуя активному участию граждан и их объединений в управлении делами государства, новый нормативно-правовой акт объективно направлен на дальнейшее развитие демократических процессов, формирование институтов гражданского общества.

Отсутствие прочной нормативной основы может быть устранено несколькими способами. Во-первых, возможно принятие Федерального закона «Об административных процедурах», в котором следовало бы закрепить основные принципы работы с обращениями в органах исполнительной власти. Во-вторых, возможна кодификация действующего законодательства. Кодификация — способ систематизации законодательства. В отличие от инкорпорации, при Кодификации не ограничиваются внешней обработкой нормативного материала, его расположением в определенном порядке, но пересматривают заново все имеющиеся в соответствующих отраслях права нормы, отменяют устаревшие, вырабатывают новые, восполняют пробелы в законодательстве и т.п. В результате Кодификации по отдельным отраслям права издаются Кодексы.

В любом случае, в диссертационном исследовании утверждается необходимость активизировать работу в этом направлении, дабы максимально реализовать тот огромный потенциал, который заложен в институте обращений граждан.

Анализ законодательных актов федеральных органов исполнительной власти, а также нормативных правовых актов субъектов РФ показал, что одним из приоритетных направлений обеспечения единого правового пространства Российской Федерации видится унификация нормативной правовой базы, используемой законодательными и иными правотворческими органами при подготовке правовых актов.

В заключении подведены основные итоги исследования, в концентрированном виде излагаются основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования, сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере.

В конце работы приведен список литературы, использованной в ходе исследования.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:

1.   Румянцев А.В. Понятие, содержание и этапы развития права граждан на обращении // Современное право. — 2006. — № 12(2). — 1 п.л.

2.   Румянцев А.В. Место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина // Право и жизнь. — 2006. — № 105(15). — 0,9 п.л.

3.   Румянцев А.В. Классификация субъектов права граждан на обращения // Право и жизнь. — 2007. — № 106(1). — 0,8 п.л.



[1] Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 19. — Ст. 2060.

[2] Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. — МГУ, 1967. — С. 7; Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дисс. … к.ю.н. — М., 1995. — С. 57.

[3] Федеральный закон от  2 мая 2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 19. — Ст. 2060.

[4] Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968г. N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1968. — № 17. — Ст. 144.