На правах рукописи

 

 

 

 

 

ПРОСКУРИНА

Маргарита Валентиновна

 

 

 

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

 

 

Специальность: 12.00.14 — административное право,

финансовое право, информационное право

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертация на соискание ученой степени

кандидата  юридических наук

 

 

 

 

Москва — 2006

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Международной академии предпринимательства

 

 

Научный руководитель:                             кандидат юридических наук

                                                                   Парыгина Вера Анатольевна

 

Официальные оппоненты:                         доктор юридических наук, профессор

                                                                   Габричидзе Борис Николаевич

 

                                                          кандидат юридических наук

                                                                   Мельников Сергей Иванович

 

Ведущая организация:                               Московский городской

                                                                   университет управления

                                                                   Правительства Москвы

 

Защита состоится 23 ноября 2006 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д.5/1, учеб. корп. № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

 

Автореферат разослан 20 октября 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                     Е. В. Белоусова

 

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся нормативно-правового регулирования порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе региональной финансовой деятельности в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций и расходных обязательств в Российской Федерации.

В современных условиях, как неоднократно отмечалось в выступлениях общественных и государственных деятелей, обостряется необходимость, с одной стороны, всемерного укрепления властной вертикали и в целом, повышения вертикальной управляемости государства, с другой стороны, указанные задачи, реализуемые в процессе продолжающейся административной реформы, сопряжены, с необходимостью развития таких конституционных институтов финансового, и в первую очередь, бюджетного федерализма, как бюджетная обеспеченность регионов, основным инструментом гарантирования которой, как известно, выступает во всех индустриально развитых государствах с федеративной формой территориального устройства государственная собственность субъекта Федерации, формируемая посредством налоговых и неналоговых механизмов в процессе региональной финансовой деятельности.

При этом необходимо учитывать, что в условиях продолжающейся реформы межбюджетных отношений, призванной способствовать формированию в Российской Федерации современной системы бюджетного федерализма, с одной стороны, отвечающей вызовам современного глобализирующегося мира, с другой, — в достаточной степени отвечающей историческим, социо-культурным, политическим и экономическим особенностям Российской Федерации как многонационального, много конфессионального государства, особое значение приобретает необходимость исследования и выработки наиболее конструктивных моделей совершенствования системы региональной финансовой деятельности в целях формирования и использования государственной собственности субъектов Российской Федерации.

Богатый соответствующий негативный опыт зарубежных государств, а равно известные бюджетно-финансовые проблемы 1990-х годов нелишним образом свидетельствуют, что без надлежащей регламентации порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе региональной финансовой деятельности в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций и расходных обязательств в Российской Федерации формирование устойчивой, а главное эффективной модели бюджетного федерализма невозможно. Между тем, как неоднократно обосновывалось в теории и демонстрировалось на практике в финансовой истории мира, дисбаланс в сфере межбюджетных отношений, вызываемый отсутствием развитой системы финансовых основ государственного управления на региональном уровне в федеративных государствах неминуемо приводит к развитию и ускорению центробежных тенденций.

Следовательно, при реализации стратегических государственных задач, к которым, безусловно, относится и обеспечение национальной безопасности, безопасности личности, развития гражданского общества, укрепления государства, совершенствование регламентации порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации, в процессе региональной финансовой деятельности, приобретают особую актуальность.

При этом недооценка значимости и роли государственной собственности субъекта Российской Федерации при выработке и реализации мер, направленных на совершенствование государственного управления в целом, а также его отдельных элементов, может стать одной из основных причин возникновения кризисных явлений в государстве и обществе.

Таким образом, необходимость анализа современного состояния системы нормативно-правового регулирования порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации, в процессе региональной финансовой деятельности в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций и расходных обязательств в Российской Федерации, потребность разработки мер по реформированию его правовых основ, обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы и круг источников. Теоретико-правовое исследование вопросов нормативно-правового регулирования порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации, в процессе региональной финансовой деятельности в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций и расходных обязательств на современном этапе развития финансовой системы Российской Федерации осуществляется впервые. В процессе изучения разных аспектов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в трудах по теории государства и права, конституционному праву, административному праву, финансовому праву и т. д.

Учитывая особенности Российской Федерации, диссертант рассмотрел и такие вопросы, анализ которых, с его точки зрения, окажется необходимым для рационализации и совершенствования региональной финансовой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, учитывая при этом, что процесс преодоления кризиса в какой-либо области требует рассмотрения не только ее современного состояния, но и использование исторического опыта.

Так, исследованию понятия государственной финансовой деятельности, а равно проблемам межбюджетных отношений, было уделено внимание в работах российских правоведов Г. В. Атаманчука, К. С. Бельского, Ю. М. Козлова, А. И. Коняева, В. С. Основина, М. С. Студеникиной, Е. В. Шориной, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Н. И. Химичевой, С. О. Шохина, Ю. А. Крохиной, М. Ф. Ивлиевой, М. В. Карасевой и др.

Виды и формы осуществления управления государственной собственностью в дореволюционной России были рассмотрены в трудах И. Е. Андреевского, С. И. Иловайского, В. А. Лебедева, И. Х. Озерова, М. М. Сперанского, Д. А. Толстого и др.

При проведении исследования автор так же многое почерпнул в работах таких специалистов в области теории государства и права, конституционного, административного и гражданского права, как в частности, — А. Ю. Анишин, С. С. Алексеев, М. И. Брагинский, Э. Х. Браева, В. В. Ветрянский, Г. А. Гаджиев, Д. Я. Дамиров, В. И. Добровольский, С. А. Комаров, В. В. Лазарев, А. В. Малько, А. С. Матненко, Н. И. Матузов, О. В. Мещерякова, В. Л. Нефедов, А. С. Пиголкин, Т. Н. Радько, М. М. Рассолов, Е. А. Суханов, Б. А. Страшун, Ю. К. Толстой, В. Е. Чиркин, К. П. Янаков и др.

Кроме того, в своем исследовании диссертант опирался на Конституцию Российской Федерации, акты российского финансового законодательства и правоприменительную практику. 

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе нормативно-правовой регламентации порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе региональной финансовой деятельности в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций и расходных обязательств.

Предмет исследования — нормы финансового права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе региональной финансовой деятельности.

Цели и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются теоретический анализ понятия государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе региональной финансовой деятельности, наиболее полное и комплексное исследование организационно — правовых форм ее формирования, обозначение практических проблем, возникающих при реализации полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере, а равно разработка предложений по их преодолению.

Формулирование данных целей определило постановку в диссертации следующих задач:

— детально рассмотреть категорию государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе региональной финансовой деятельности в бюджетной сфере;

— изучить и обобщить имеющуюся теорию и практику в области организации порядка формирования государственной собственности субъекта Федерации в процессе региональной финансовой деятельности в России;

— определить конституционные и нормативные правовые основы, регулирующие деятельность по осуществлению формирования государственной собственности субъекта Федерации;

— исследовать особенности нормативно-правового регулирования налогового механизма формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации;

— исследовать особенности нормативно-правового регулирования порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации с использованием неналогового механизма;

— исследовать особенности нормативно-правового регулирования порядка использования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе бюджетной деятельности;

— на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию правовой регламентации порядка формирования государственной собственности субъекта Федерации в процессе региональной финансовой деятельности в Российской Федерации. 

Методологическую основу исследования составили различные общенаучные и частнонаучные методы исследования, в том числе: формально-логический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, метод технико-юридического анализа и другие методы, широко применяемые в юридической науке. Применение данных методов позволило рассмотреть бюджетные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, всесторонне изучить правовые явления, составляющие предмет исследования. Важной особенностью настоящей диссертационной работы является также сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней исследования.

Эмпирическую базу исследования составили: анализ материалов 37 контрольных мероприятий (проверок правомерности использования бюджетных средств) бюджетных учреждений регионального уровня — получателей бюджетных средств (2005—2006 гг., г. Москва, Московская обл., Ульяновская обл., Тюменская обл.), 23 письма Министерства финансов Российской Федерации, 11 писем Счетной палаты Российской Федерации, опрос по специальной методике 112 должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации — распорядителей бюджетных средств (2005—2006 гг., г. Москва, Московская обл., Ульяновская обл.), 98 руководителей бюджетных учреждений регионального уровня — получателей бюджетных средств (2006 г., г. Москва, Московская обл., Тюменская обл., Ростовская обл.).

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой одно из первых в российской юридической науке монографическое системное исследование правовых проблем регулирования порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе региональной финансовой деятельности в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций и расходных обязательств в Российской Федерации. В настоящей работе представлено авторское понимание формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе региональной финансовой деятельности, как непрерывного циклического процесса и главной цели такой деятельности. В диссертации раскрывается существующий порядок использования налогового механизма формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации, особенности нормативно-правового регулирования порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации с использованием неналогового механизма и порядка использования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе бюджетной деятельности, выявлены пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании в указанной сфере, вносятся предложения по их устранению.

На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми или содержат элемент научной новизны и представляют теоретический и практический интерес:

1. Определение государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе финансовой деятельности как движимого и недвижимого, материального и не имеющего материального характера имущества, выступающего частью национального дохода, в отношении которого субъект Российской Федерации вправе осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности по удовлетворению публичного интереса общества, сформированного на основе единых критериев, за счет основанной на законе аккумуляции и использования денежных средств и иного имущества юридических и физических лиц, отчужденных принудительно либо добровольно в форме предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, пени и штрафов, взимаемых за нарушение налогового законодательства Российской Федерации, а равно доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, его продажи, оказываемых бюджетными учреждениями платных услуг, в виде заемных средств, финансовой помощи, и средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.

2. Вывод о том, что основными признаками государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе региональной финансовой деятельности выступают следующие: формируется в виде как движимого и недвижимого, материального и не имеющего материального характера имущества, является частью валового национального дохода, может использоваться в строго ограниченных публично-правовых целях, формируется с использованием государственного принуждения, аккумулируется путем отчуждения и использования денежных средств и иного имущества юридических и физических лиц, международных организаций и иностранных государств.

3. Положение о том, что одним из существенных недостатков сформировавшейся в 1990-х годах модели управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации выступает ее несоответствие принципам бюджетного федерализма и принципам бюджетной системы, закрепленным в статьях 28—38 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В части управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации указанное обстоятельство проявляется в следующем. Система разграничения между Российской Федерацией и субъектами Федерации, с одной стороны финансовых (бюджетных и налоговых) полномочий и, с другой стороны, полномочий по управлению государственной собственностью не скоординированы между собой, что и приводит к системной необеспеченности расходных обязательств субъектов Российской Федерации собственными доходами. Использование для уменьшения возникающего бюджетного дисбаланса в качестве инструмента горизонтального бюджетного выравнивания различного вида бюджетных трансфертов, как правило, не приводит к межбюджетному выравниванию в силу отсутствия в бюджетном законодательстве закрепленной четкой процедуры и принципов их предоставления.

4. Предложение о внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в части прямого закрепления принципов предоставления финансовой помощи бюджетами вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджетам нижестоящего уровня и критериев (пороговых величин) бюджетной недостаточности в форме необеспеченности расходных обязательств собственными доходами, выступающих достаточным основанием для предоставления финансовой помощи бюджетами вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

5. Вывод о том, что финансовое управление государственной собственностью субъекта Федерации осуществляется различными органами государственной власти как федерального, так и регионального уровня, среди которых по характеру своей компетенции преобладают органы общей компетенции. Полномочия в сфере использования формирующей в процессе региональной финансовой деятельности государственной собственностью субъекта Федерации возложены на органы общей компетенции регионального уровня. Напротив, полномочия в сфере формирования в процессе региональной финансовой деятельности государственной собственностью субъекта Федерации возложены на органы специальной компетенции федерального уровня, для которых в силу специфики их статуса, первоочередной задачей выступает исполнение по доходам федерального (а не регионального) бюджета. Поэтому, субъект Федерации фактически не наделен финансовыми полномочиями, которые позволили бы реально влиять на процесс формирования государственной собственности регионального уровня, выступающей финансовой основой реализации указанным субъектом Федерации его публично-правовых функций. 

6. Положение о том, что в процессе административной и налоговой реформ, произошло, с одной стороны, сокращение числа региональных налогов, передача части региональных налогов на федеральный уровень, сокращение объемов полномочий региональных органов власти при установлении и введении оставшихся региональных налогов на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, с другой, передача с федерального уровня на региональный большого объема полномочий и расходных обязательств, оказавшихся фактически не обеспеченными источниками финансирования.

7. Предложение о внесении изменений в статью 56 Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 356, 364—371, 372 Налоговый кодекс Российской Федерации в части увеличения регулирующих отчислений в региональные бюджеты в виде доли от собираемых на их территории налогов отнесенных в настоящее время к федеральным, а так же расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению параметров обязательных элементов налогообложения по региональным налогам при их установлении и введении законами этих субъектов Федерации.

8. Вывод о том, что в настоящее время процедура формирования неналоговых доходов субъектов Федерации не урегулирована ни федеральным, ни региональным бюджетным законодательством. Предлагается детальная регламентация порядка использования каждого из способов формирования неналоговых доходов, связанных с использованием государственного имущества непосредственно в положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации, а в части формирования неналоговых доходов субъектов Федерации в специальных законах субъектов Российской Федерации «О неналоговых доходах субъектов Российской Федерации» (либо в региональных Бюджетных кодексах — в субъектах, в которых региональное бюджетное законодательство кодифицировано).

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования нормативно-правовой регламентации порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе региональной финансовой деятельности в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций и расходных обязательств в Российской Федерации, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке соответствующих актов российского финансового законодательства.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены в ходе дальнейшего совершенствования положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятия иных актов бюджетного законодательства в исследуемой сфере. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому, налоговому и административному праву, а также в преподавании курсов административного, финансового и налогового права. 

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: опубликование основных положений диссертации в научных статьях, внедрение основных положений проведенного исследования в методическое обеспечение учебного процесса ряда российских вузов (Московского гуманитарного университета, Российского института менеджмента и др.), а также практику ряда бюджетных организаций и государственных органов власти, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах («Единая концепция государственной финансовой деятельности в Российской Федерации», Научно-практическая конференция, Москва, 13 февраля 2004 г., «Бюджетная и налоговая реформа в России» Научно-практический симпозиум Международной фискальной ассоциации, Москва, 15—16 декабря 2004 г.; «Совершенствование региональной налоговой политики» РАГС при Президенте Российской Федерации, Москва, 21 апреля 2005 г.; «Региональная и интеграционная бюджетная политика» Научная конференция, Санкт-Петербург, 17 июня 2005 г.; «Бюджетная система России: тенденции и перспективы развития» II-я научная конференция, Москва, 13—14 мая 2006 г.).

Структура работы обусловлена задачами исследования и состоит из введения, двух глав объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы. 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цели и задачи исследования, характеризуется эмпирическая база исследования, его научная новизна, а так же степень разработанности проблемы, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе «Государственная собственность субъекта Российской Федерации как основа его финансовой деятельности в условиях бюджетного федерализма», носящей теоретический характер и содержащей три параграфа, дается анализ понятия, сущности и основных институциональных признаков государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе региональной финансовой деятельности, исследуются основные начала и принципы разграничения финансовых полномочий в части управления государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, рассматривается теоретическая база, правовые основы осуществления финансового управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации, а также исследуются, уточняются и раскрываются основополагающие дефиниции финансового права в исследуемой сфере.

Первый параграф «Понятие, сущность и признаки государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе региональной финансовой деятельности», посвящен исследованию развития и современного понимания юридического содержания государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе региональной финансовой деятельности, а также анализу проблем формирующегося в этой сфере категориального и понятийного аппарата. Отмечается, что термин «собственность» в правовых актах, чаще всего означает объект, на который распространяются права собственника, как правило, представляющий собой имущество. Например, именно в таком значении использован термин «собственность» в статье 18 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Объект собственности может иметь и нематериальный характер, когда речь идет об интеллектуальной собственности. Диссертант исходит из того, что юридическое понимание собственности отличается от ее экономического толкования, которое определяет собственность как «отношения между всеми хозяйствующими субъектами по поводу отчуждения и присвоения материальных условий производства (средств производства и рабочих мест) и его конечных результатов (предметов потребления)». В силу этого исследователи говорят об экономическом и правовом содержании понятия «собственность».

С точки зрения нормативно-правового регулирования более важным законодателю представляется установление круга полномочий собственника, поэтому существенное значение приобретает термин «право собственности», которое можно рассматривать как субъективное право индивида, составляющее основу системы вещных прав. В то же время «право собственности» составляет значимый институт гражданского права, включающий в себя целый комплекс правовых норм, прежде всего, закрепленных в Разделе II Гражданского кодекса Российской Федерации.

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Таким образом, государственная собственность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации может быть двух видов: собственность Российской Федерации (федеральная собственность); собственность субъектов Федерации. При этом не вполне логичным с точки зрения общей теории права выглядит применение к этим видам собственности общего термина «государственная собственность», поскольку субъекты Российской Федерации, как заключил Конституционный Суд Российской Федерации, по своей природе не являются государствами. Вместе с тем, существуют и определенные расхождения в статусе федерального имущества и имущества субъекта Федерации, например, в круге объектов собственности этих субъектов. В этой связи использование иного, нежели «государственная», термина, например, «региональная собственность» было бы более логичным и сделало бы правовую систему более стройной. Путаница с названиями формы собственности существует и в Конституции Российской Федерации. Так, в пункте «д» статьи 71 законодатель говорит о федеральной государственной собственности, а в пункте «г» части 1 статьи 115 о федеральной собственности. Употребляется в Конституции Российской Федерации и термин «государственная собственность» (пункт «г» части 1 статьи 72), под которым подразумевается и собственность Российской Федерации, и собственность субъектов Российской Федерации. Последняя прямо названная в законодательстве форма собственности — муниципальная собственность — означает имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям. Примечательно, что и Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 8) и Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 212) оставляют перечень форм права собственности открытым. Таким образом допускается возможность существования иных форм. Такими формами может выступать, например, смешанная собственность публичного образования и юридического лица. Далее в параграфе отмечается, что экономическая система России находится в стадии становления, поэтому законодательство России должно содержать резервы для развития и не ограничивать экономику там, где это не оправданно с точки зрения ее развития и роста.

Во втором параграфе «Принципы разграничения финансовых полномочий в части управления государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами», диссертант исследует проблему формирования современной системы межбюджетных отношений и в частности, при этом выявляет закономерности смены видов (уровней) полномочий управления собственностью в зависимости от закрепления полномочий по ее формированию и использованию за бюджетами различных уровней бюджетной системы, выявляется современная финансово-правовая сущность управления государственной собственностью. Диссертант исследует позиции различных ученых, занимавшихся данной проблемой. Отмечается, что в сфере бюджетной деятельности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия: установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти; установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством в бюджеты субъектов Российской Федерации; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации; детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации; временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления; в случае и порядке, предусмотренных законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений; иные бюджетные полномочия, отнесенные законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В третьем параграфе «Правовые основы осуществления финансового управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации», диссертант исследует проблему принципов, основных направлений повышения эффективности финансового управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации и выявляет возможности совершенствования финансового законодательства в части этой сфере. Диссертант исследует позиции различных ученых, занимавшихся данной проблемой. В частности, по результатам проведенного анализа делается вывод о том, что В современных условиях бюджетного федерализма, субъект Российской Федерации как собственника обязан организовать управление объектами своей собственности, для чего необходимо создать соответствующую структуру органов власти. Понятие управления государственной собственностью практически не находит отражения в федеральных нормативно-правовых актах. В то же время оно закрепляется на уровне законодательства субъектов Федерации. Так, в Концепции управления собственностью г. Москвы предусмотрено, что управление собственностью — это комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества. Концепция управления государственным имуществом Тюменской области на 2003-2007 годы понимает под управлением объектом собственности принятие управленческих решений, направленных на использование объекта для решения социально-экономической задачи, получение дохода от использования объекта. Заслуживающим внимания также представляется определение, данное Законом ХМАО от 14 июня 2000 г. «Об управлении государственной собственностью Ханты-Мансийского автономного округа», в соответствии с которым под управлением государственной собственностью понимается деятельность органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа по реализации от имени Ханты-Мансийского автономного округа и в интересах его населения прав по владению, пользованию и распоряжению объектами государственной собственности в соответствии с федеральным законодательством, Уставом (Основным законом) и законодательством Ханты-Мансийского автономного округа. В литературе управление государственной собственностью субъектов Российской Федерации определяется следующим образом — это деятельность субъектов управления по государственно-властному управляющему (административному) воздействию на отношения, возникающие при реализации права государственной собственности субъекта Российской Федерации. В законодательстве необходимо учитывать различие между публично- правовым (административным) по своей природе процессом управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации и осуществлением (реализацией) права государственной собственности субъекта Российской Федерации, имеющим гражданско-правовую природу. А. В. Венедиктов понимал под управлением, возложенным на госорган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управления. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера. Далее в параграфе обосновывается тезис о том, что управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации является особой, целостной и самостоятельной системой государственного управления, в основе формирования которой находится структурно сложный многофункциональный и в то же время единый по своей природе объект управления. 

Вторая глава «Особенности совершенствования нормативно-правового регулирования порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе финансовой деятельности», носящая практический характер, содержащая три параграфа, посвящена исследованию проблем повышения юридического качества и эффективности финансово-правового регулирования налогового механизма формирования государственной собственности субъекта Федерации, порядка формирования государственной собственности субъекта Федерации с использованием неналогового механизма и порядка использования государственной собственности субъекта Федерации в процессе бюджетной деятельности. Рассмотрены наиболее острые практические вопросы совершенствования финансово-правового механизма осуществления формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе финансовой деятельности.

В первом параграфе «Особенности совершенствования нормативно-правового регулирования налогового механизма формирования государственной собственности субъекта Федерации», рассматривается необходимость научной разработки и обоснования эффективной системы осуществления формирования государственной собственности субъекта Федерации с использованием таких финансовых инструментов как налоговые доходы регионального бюджета, вносятся предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере. Рассматривая особенности финансово-правового регулирования таких финансовых инструментов осуществления формирования государственной собственности субъекта Федерации как налоговые доходы регионального бюджета, в первую очередь диссертант исходит из того, что к налоговым доходам субъекта Российской Федерации относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, взимаемые за нарушение налогового законодательства Российской Федерации, направляемые в региональный бюджет. Налоговые доходы субъекта Федерации, формирующие его государственную собственность, направляются в виде обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в зависимости от предписаний бюджетного законодательства. В доходах бюджетов любого уровня существенное значение имеют налоговые доходы — доходы, полученные от налогов с физических и юридических лиц. Налоговая система Российской Федерации не может не учитывать федеративный характер России. В соответствии с ним в Российской Федерации взимаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. 

Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Налогового кодекса Российской Федерации и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. Региональными налогами признаются налоги, которые установлены Налогового кодекса Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Местными налогами признаются налоги, которые установлены Налогового кодекса Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований (пункты 2—4 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации). 

При этом не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. 

Введение региональных налогов предусматривалось с самого начала существования самостоятельной налоговой системы Российской Федерации. Далее в параграфе исследуется роль, сущность и значение основных бюджетообразующих налогов, имеющих принципиальное значение при формировании государственной собственности субъекта Федерации.

Во втором параграфе «Совершенствование нормативно-правового регулирования расчетов по аккредитиву и чеками», рассматривается необходимость научной разработки и обоснования эффективной системы осуществления формирования государственной собственности субъекта Федерации с использованием таких финансовых инструментов как не налоговые доходы регионального бюджета, вносятся предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере. Рассматривая особенности финансово-правового регулирования таких финансовых инструментов осуществления формирования государственной собственности субъекта Федерации как неналоговые доходы регионального бюджета, в первую очередь диссертант исходит из того, что неналоговые доходы бюджетов в настоящее время существенно уступают по объемам налоговым поступлениям. Однако указанное обстоятельство ни в коем случае не умоляет важную роль неналоговых доходов в системе источников формирования государственной собственности субъектов Российской Федерации. К неналоговым доходам в доктрине финансового права принято относить: платежи штрафного характера и административные сборы (взимаемые штрафы; суммы, полученные от реализации конфискованного имущества); доходы от использования объектов федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности (например, доходы от сдачи в аренду зданий и сооружений); доходы от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности; доходы от экономической деятельности государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных предприятий; финансовые средства, полученные в возмещение ущерба; поступления в виде внешних заимствований; доходы от внешнеэкономической деятельности, продажи государственных ценных бумаг и т. д. Важнейшую роль среди всех неналоговых доходов играют доходы от государственной собственности. Государственное имущество было одним из древнейших источников государственных доходов. Со временем его значение в структуре государственных доходов снизилось, но и сейчас наличие самостоятельной государственной собственности является основополагающим признаком и неотъемлемым условием самостоятельности в рамках Конституции Российской Федерации и российского законодательства для всех субъектов Российской Федерации. Доходы от государственной собственности субъекта Российской Федерации могут носить различный характер: доходы от использования государственной собственности, доходы от продажи государственной собственности и т. д. В параграфе обосновывается, что избранная форма приватизации зависит от того, какой объект имущества предполагается реализовать. Если речь идет об имуществе, находящемся на праве хозяйственного ведения или оперативного управления у унитарных предприятий, то наиболее простым и удобным способом будет преобразование такого предприятия в акционерное общество. Этот способ является одним из наиболее используемых. Впоследствии акции такого общества могут быть реализованы частным собственникам. Если государство имеет дело с объектом имущества, составляющим казну субъекта Российской Федерации, то оно может быть продано иным способом: посредством аукциона, конкурса и т. д. 

Кроме того, необходимость приватизации тех или иных объектов зависит от экономической политики, проводимой субъектом Российской Федерации. Так, например, создание либеральной экономической модели предполагает наличие значительного негосударственного сектора и сохранение минимального объема государственной собственности. Иная экономическая политика может быть связана с сохранением значительной роли субъекта Российской Федерации в экономической жизни региона путем сохранения значительного объема государственной собственности. Отмечается, что субъект Российской Федерации ограничен в своей экономической политике общегосударственной политикой, формируемой федеральными органами государственной власти, однако, и в рамках этой политике у него остается некоторая свобода маневра. Далее в параграфе исследуется роль, сущность и значение основных бюджетообразующих неналоговых поступлений, имеющих принципиальное значение при формировании государственной собственности субъекта Федерации.

Третий параграф «Особенности совершенствования нормативно-правового регулирования порядка использования государственной собственности субъекта Федерации в процессе бюджетной деятельности», посвящен рассмотрению необходимости научной разработки и обоснования эффективной системы использования государственной собственности субъекта Федерации в процессе бюджетной деятельности, вносятся предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере. При этом диссертант исходит из того, что отсутствие правильной и четкой стратегии реформирования порядка использования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе бюджетной деятельности, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволили создать эффективно функционирующую в условиях перехода к рынку систему бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации или региональный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 15). Понятие «бюджет» традиционно рассматривается в нескольких значениях. Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств и местных фондов денежных средств, необходимых Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций. По своему материальному содержанию бюджет — это централизованный фонда денежных средств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Как правовая категория бюджет — это основной финансовый план Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или местного самоуправления, роспись доходов и расходов, облеченная в форму закона. Бюджет — это инструмент финансового планирования и с этой точки зрения он представляет собой роспись доходов и расходов конкретного субъекта Федерации. С другой стороны, бюджет — это документ, имеющий строгую форму и принимаемый в соответствии с четким порядком, предусмотренным нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, сам бюджет принимается в форме закона субъекта Российской Федерации. Поскольку бюджеты субъектов Российской Федерации входят в бюджетную систему Российской Федерации на них распространяются принципы бюджетной системы. Диссертантом предлагаются пути повышения степени эффективности реализации указанных принципов бюджетной системы при использовании государственной собственности субъекта Российской Федерации, формируемой в процессе региональной финансовой деятельности

В заключении в концентрированном виде излагаются основные положения, итоги и выводы проведенного диссертационного исследования, дается оценка состояния нормативно-правовой регламентации порядка формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе финансовой деятельности, а также их применение на практике, сформулированы предложения по совершенствованию действующего финансового законодательства в данной сфере. 

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Проскурина М. В. Проблемы обеспечения формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации за счет публичных неналоговых доходов // Современное право. — 2006. — № 8. — 0,6 п. л. 

2. Проскурина М. В. Проблемы обеспечения формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации за счет публичных налоговых доходов // Право и жизнь. — 2006. — № 101. — 0,5 п. л. 

3. Проскурина М. В. Особенности совершенствования нормативно-правового регулирования порядка использования государственной собственности субъекта Российской Федерации в процессе бюджетной деятельности // Право и жизнь. — 2006. — № 102. — 0,5 п. л.