На правах рукописи

 

 

 

 

ПАНАИТОВ ДЕНИС ПЕТРОВИЧ

 

 

 

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА

ПРОКУРАТУРЫ ГОРОДА МОСКВЫ

 

 

 

 

Специальность: 12.00.11 – судебная власть,
прокурорский надзор, организация
правоохранительной деятельности, адвокатура
 

 

 

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

Москва – 2006

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Международной академии предпринимательства

 

Научный руководитель:                          доктор юридических наук, профессор

                                                                 Григорьев Виктор Николаевич

 

Официальные оппоненты:                       доктор юридических наук

                                                                 Городецкий Петр Григорьевич 

 

                                                                 кандидат юридических наук

                                                                 Шапкин Михаил Андрианович

 

Ведущая организация:                             Прокуратура Московской области

 

 

 

Защита состоится 22 июня 2006 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

 

Автореферат разослан «___» ____________ 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент                                                                                 Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Прокуратура России является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. Оптимальная организация работы в органах прокуратуры является важнейшим условием ее эффективного функционирования. Как и любой другой государственный орган, прокуратура России, прежде всего, представляет собой определенную организацию, то есть устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда.

Более 14 лет назад был принят Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», согласно ст. 3 которого «организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации». Система органов прокуратуры строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России и представляет собой разветвленную сеть не только самих прокуратур, но и научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка в стране.

В Конституции РФ 1993 г. о задачах и полномочиях прокуратуры не упоминается. Это объясняется тем, что к тому времени еще не был решен вопрос о том, нужно ли оставлять за прокуратурой функции надзора за исполнением законов или по примеру англо-американских государств ограничить ее полномочия лишь поддержанием в суде государственного обвинения. Таким было и требование Совета Европы как условие вступления в него России.

Конституция РФ 1993 г. в части 1 ст. 129 определяет прокуратуру Российской Федерации в качестве единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Однако правовой статус прокуратуры Российской Федерации (а значит, и прокуратуры г. Москвы), являющейся одним из важнейших конституционно закрепленных органов государственной власти, в Конституции РФ до сих пор не определен. Прокуратура России не входит ни в одну из перечисленных в ст. 10 Конституции ветвей власти. В настоящее время в научных кругах активно дискутируется вопрос о месте органов «государственной власти с особым статусом» (Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ и др.).

На сегодняшний день единого мнения по этой проблеме не существует. В научной литературе место этих органов не всегда освещается должным образом, что отчасти можно объяснить тем, что система разделения властей в современной России существует только с 1994 г. и до этого периода вопрос о статусе различных государственных органов не стоял, поскольку все они были подотчетны Советам. Поэтому нередко их относят к одной из трех ветвей власти.

Предполагается, что «причисление» таких государственных органов, как глава государства, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, прокуратура РФ и других к одной из «классических» ветвей без соответствующего функционального обоснования недопустимо.

Несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ помещена в главу «Судебная власть» Конституции РФ, прокуратура не входит в судебную ветвь государственной власти. Таким образом, современная конституционная модель прокуратуры (а значит, и органов прокуратуры г. Москвы) не дает ясного ответа на вопрос как о статусе прокуратуры России, так и о статусе прокуратуры г. Москвы, месте органов российской прокуратуры в системе разделения властей и их роли в системе сдержек и противовесов между ветвями власти. Именно поэтому важным и актуальным представляется исследование вопроса, во-первых, о статусе прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти современной России, во-вторых, о статусе прокуратуры г. Москвы (как субъекта Российской Федерации и столицы России) в системе органов российской прокуратуры.

Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к проблеме определения правового статуса как прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти, так и прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, социологии, общей теории государства и права, теории и истории прав человека, различных отраслей, подотраслей и институтов права, прежде всего, конституционного, уголовного и уголовно-процессуального, а также специальной учебной дисциплины «Прокурорский надзор».

Вопросы правового положения личности, обеспечения и защиты прав на общетеоретическом и отраслевом уровнях достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографий, сборниках и материалах научных конференций и симпозиумов.

По данной проблематике широко известны работы В.Б. Аверьянова, И.А. Антонова, А.Д. Бойкова, В.Е. Винокурова, Н.А. Власовой, С.И. Герасимова, А.В. Гриненко, В.Н. Григорьева, В.В. Гошуляка, В.Г. Даева, В.Н. Додонова, Г.А. Зорина, В.Н. Калинина, Ф.М. Кобзарева, О.Л. Кожевникова, В.В. Кравчук, В.Е. Крутских, С.В. Липатова, М.Н. Маршунова, Л.А. Николаевой, И.Л. Петрухина, А.В. Победкина, Л.В. Потаповой, А.И. Рарога, А.П. Рыжакова, Ю.И. Скуратова, В.П. Степалина, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, В.Н. Яшина и др.

Теоретическим и практическим проблемам соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина посвящены труды Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, М.С. Шалумова, К.Ю. Яровикова и др.

О месте прокуратуры в системе разделения властей широко известны труды О.А. Кожевникова, Н.В. Колпакова, В.И. Кудрявцева, В. Ломовского, Л. Наумова, С.Г. Новикова, М.Ю. Рагинского и др.

Немаловажную роль в становлении и развитии теории прокурорского надзора за последние пять лет сыграли диссертационные работы А.А. Агеева, Т.А. Ашурбекова, А.М. Багмета, Р.Р. Вахитовой, И.П. Виноградова, Г.И. Вишни, Ю.М. Горячковской, В.В. Ефименко, С.Ю. Зайкова, С.В. Кирсанова, М.К. Кислицына, С.В. Кот, Р.Д. Курбанова, В.М. Мачинский, Н.В. Мельникова, В.А. Никонова, Т.А. Рабко, Р.У. Рамазанова, Н.П. Руднева, А.Н. Савенкова, А.В. Сидоренко, А.Ф. Смирнова, М.А. Тхакушинова, Д.А. Хрулева, Т.О. Шандирова, В.Ю. Шобухина, Н.М. Яковлева и др.

Целью исследования является выявление организационно-правовых основ деятельности прокуратуры г. Москвы в системе прокуратуры Российской Федерации, определение особенностей реализации правового статуса прокуратуры г. Москвы в системе прокуратуры России, а также вскрытие существующих проблем, мешающих эффективной работе органов прокуратуры, предложения по их решению и определение перспектив развития законодательства о прокуратуре г. Москвы.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

- уточнение содержания понятия «правовой статус»;

- определение организационно-правовых основ деятельности, системы и структуры органов прокуратуры Российской Федерации;

- определение организационно-правовых основ и места прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации;

- выявление правовой природы города федерального значения и ее влияния на особенности правового статуса прокуратуры столицы;

- определение места прокуратуры г. Москвы в системе региональных органов государственной власти;

- выявление особенностей подчинения и подотчетности прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре Российской Федерации;

- выявление правовых основ взаимодействия прокуратуры г. Москвы с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- определение перспектив развития законодательства о прокуратуре г. Москвы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере определения правового статуса прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы уголовно-процессуального, уголовного и конституционного права, с помощью которых определяется правовой статус прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический (интервьюирование), историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать проблему определения правового статуса прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по прокурорскому надзору, уголовному и уголовно-исполнительному праву, а также труды по конституционному праву, теории и истории государства и права, теории и истории прав человека, отраслевым юридическим наукам, политологии, социологии, философии и др.

Исследованию подвергались, в частности, следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Были исследованы следующие международно-правовые акты: Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и ряд других. В работе использованы материалы судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судов общей юрисдикции.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Предметное интервьюирование 132 работников прокуратуры на тему «Проблемы подчинения и подотчетности прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре Российской Федерации», в результате которого были определены направления субординации и выявлены механизмы совершенствования подотчетности нижестоящих прокуратур вышестоящим и Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

2. Исследование в виде анкетирования 114 следственных и прокурорских работников и 47 государственных служащих органов государственной власти г. Москвы на тему «Взаимодействие прокуратуры г. Москвы с органами государственной власти г. Москвы», в результате которого были выявлены сильные и слабые стороны такого взаимодействия.

3. Исследование в виде выборочного опроса 157 прокуроров на тему «Несовершенство Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в результате которого выявилась необходимость внесения в него изменений и дополнений (подробно изложенных в настоящем исследовании).

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых исследований, посвященных изучению и выявлению особенностей правового статуса прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры России с учетом особого правового статуса г. Москвы как столицы и субъекта Российской Федерации. Прокуратура г. Москвы является одновременно прокуратурой города федерального значения - субъекта Российской Федерации; прокуратурой города - административно-территориальной единицы; прокуратурой города - столицы государства.

В работе показаны основные формы подчинения и подотчетности прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре Российской Федерации; в целях повышения эффективности деятельности следственного аппарата прокуратуры г. Москвы, а также реализации положений  Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г. обосновано предложение по созданию единого следственного аппарата, что повысит независимость и личную ответственность следователей г. Москвы (и других регионов России) за принимаемые решения, расширит и укрепит их процессуальную самостоятельность.

Обоснованы и рекомендованы к принятию поправка в статью 11 Конституции РФ 1993 г., касающаяся закрепления в Основном законе страны прокуратуры Российской Федерации как органа, осуществляющего государственную власть в Российской Федерации, а также поправки в Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:

1. Вывод о том, что последняя заметная оптимизация системы и структуры органов прокуратуры Российской Федерации произошла в 2000-2001 гг. по четырем направлениям: созданы управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах; реорганизованы (ликвидированы) городские прокуратуры в городах с районным делением в ряде субъектов Российской Федерации; упразднены транспортные прокуратуры, действовавшие на правах прокуратур субъектов РФ; специализированные прокуратуры вошли в систему прокуратур, подчиненных прокурорам субъектов РФ.

2. Вывод о том, что под правовым статусом прокуратуры понимается правовое положение органов прокуратуры в системе других государственных органов, а также единство ее прав, обязанностей и полномочий. Свои полномочия прокуратура использует для укрепления единства правовой системы Российской Федерации.

Поскольку система прокуратуры России является частью системы органов государственной власти Российской Федерации, постольку органы прокуратуры г. Москвы являются частью системы органов государственной власти г. Москвы как города федерального значения – субъекта Российской Федерации и как города - административно-территориальной единицы.

3. Особенность правового статуса прокуратуры столицы заключается в том, что прокуратура города Москвы является одновременно:

- прокуратурой города федерального значения - субъекта РФ;

- прокуратурой  города - административно-территориальной единицы;

- прокуратурой города - столицы государства.

4. Вывод о том, что прокуратура г. Москвы представляет собой самостоятельную систему государственных органов (а не отдельный государственный орган на территории г. Москвы), имеющую свою вертикаль подчиненности нижестоящих органов вышестоящим и призванную осуществлять свои полномочия самостоятельно и независимо от какой-либо ветви государственной власти, но взаимодействуя с другими ветвями московской власти на территории г. Москвы.

5. Вывод о том, что прокуратура г. Москвы в системе органов государственной власти выступает универсальным органом защиты прав и свобод граждан и их обеспечения на территории г. Москвы. Статус прокуратуры г. Москвы обусловлен ее социальным предназначением по осуществлению государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в городе Москве.

6. Прокуратура г. Москвы является органом государственной власти, выполняющим на территории г. Москвы функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в г. Москве в рамках своего конституционного поля.

7. Вывод о том, что подчинение прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ означает зависимость ее деятельности от Генеральной прокуратуры РФ, действующей в системе подчинения органов прокуратуры Российской Федерации и в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

8. Вывод о том, что подотчетность прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ означает обязанность органов прокуратуры г. Москвы отчитываться в своей работе и действиях прокуроров г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ, что в целом и обеспечивает единство федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

9. Вывод о том, что необходимо внедрять практику договорного взаимодействия органов прокуратуры г. Москвы с законодательным (Московская городская Дума) и исполнительным (Правительство г. Москвы) органами власти столицы путем заключения специальных соглашений об основах такого взаимодействия по различным направлениям. В частности, прокуратура г. Москвы должна проводить правовую экспертизу законопроектов, затрагивающих наиболее важные для жизни Москвы сферы (работа органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательные права москвичей и т.д.). Это способствует повышению эффективности работы как по приведению принятых законодательных актов Москвы в соответствие с федеральным законодательством, так и по организации эффективной законопроектной работы московского парламента.

10. Основными задачами органов прокуратуры г. Москвы в сфере взаимодействия с органами государственной власти г. Москвы являются предупреждение издания Московской городской Думой незаконных актов, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом; повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов Московской городской Думы, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.

11. Вывод о том, что прокуратура г. Москвы в рамках одного из специальных соглашений об основах взаимодействия с законодательным органом власти г. Москвы должна взять на себя обязательства проводить правовую экспертизу законопроектов, затрагивающих наиболее важные для жизни Москвы сферы (работа органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательные права москвичей, взимание в г. Москве налогов и сборов), еще на стадии их разработки Московской городской Думой.

12. Несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ помещена в главу «Судебная власть» Конституции РФ, прокуратура не входит в судебную ветвь государственной власти. Таким образом, современная конституционная модель прокуратуры (а значит, и органов прокуратуры г. Москвы) не дает ясного ответа на вопрос как о статусе прокуратуры России, так и о статусе прокуратуры г. Москвы, месте органов российской прокуратуры в системе разделения властей и их роли в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.

13. Поскольку прокуратура наделена государственно-властными полномочиями, управомочена государством на осуществление его задач и функций, действует от имени Российской Федерации, является самостоятельным, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти органом, необходимо изменить формулировку ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, изложив ее в следующей редакции: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации».

Поскольку прокуратура г. Москвы является частью единой централизованной системы органов прокуратуры Российской Федерации, с изменением формулировки ч. 1 ст. 11 Конституции РФ будет конституционно закреплены место и статус прокуратуры г. Москвы как органа, осуществляющего государственную власть на территории столицы России.

14. Необходимо изменить ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» посредством включения в перечень правовых основ деятельности прокуратуры и указов Президента РФ актов Генерального прокурора РФ, а именно: приказов, указаний и распоряжений (отдавая предпочтение именно приказам Генерального прокурора РФ) и, изложить ее следующим образом:

«Основные положения, закрепляющие основы правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации, регулирующие организацию и деятельность прокурорской системы, установлены Конституцией Российской Федерации.

1. Порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяется и регулируется нормами настоящего Федерального закона, иными федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации.

2. Международные договоры Российской Федерации составляют правовую основу деятельности органов прокуратуры Российской Федерации только в части, осуществляемых ими, форм международного сотрудничества.

3. Отдельные вопросы, определяющие порядок и особенности деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, регулируются подзаконными нормативными актами: указами Президента Российской Федерации; приказами (указаниями и распоряжениями) Генерального прокурора Российской Федерации».

Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение специальной учебной дисциплины «Прокурорский надзор», во-вторых, освещают и переосмысливают важные аспекты определения статуса прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры г. Москвы, места прокуратуры в системе органов государственной власти России.

Предложения автора по более четкому определению правового статуса как прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти, так и прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию механизма эффективной работы органов прокуратуры могут создать определенную базу как для дальнейших научных исследований в этом направлении, так и для деятельности органов государственной власти.

Содержащиеся в диссертации научные положения и выводы могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России правовой реформы, так и в аспекте совершенствования механизма осуществления прокурорского надзора (модернизации законодательства, регулирующего статус и структуру прокуратуры, задачи, функции и полномочия прокуроров), а также могут быть использованы в теоретических и прикладных научных исследованиях, преподавании в рамках курсов прокурорского надзора, конституционного права и уголовного процесса.

Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения по определению правового статуса прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации могут  способствовать повышению эффективности, во-первых, работы самих прокуратур, во-вторых, реализации гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Все это в целом будет способствовать созданию благоприятного режима для развития и утверждения в России прав человека, режима законности и построению правового демократического государства.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в:

- научных публикациях автора в юридических изданиях;

- выступлениях на конференциях и семинарах: международной научно-практической конференции «Преступность и уголовное законодательство: реалии, тенденции и возможности позитивного и негативного взаимовлияния» (15-16 марта 2004 г., г. Саратов); научно-практической конференции «Защита прав граждан в сфере трудовых отношений и роль прокуратуры в их реализации» (30 ноября 2005 г., г. Санкт-Петербург); международной научно-практической конференции «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (1-2 февраля 2005 г., г. Санкт-Петербург); научной конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследованием преступлений» (28 апреля 2005 г., г. Москва); международной научно-практической конференции «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (30 сентября 2005 г., г. Великий Новгород);

- профессиональной деятельности диссертанта в должности прокурора отдела аналитического обеспечения прокурорского надзора за следствием и организации исполнения следственных поручений Управления по надзору за следствием прокуратуры г. Москвы.

Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения.

Первая глава диссертации называется «Понятие и содержание правового статуса прокуратуры г. Москвы». В ней исследуются правовые основы деятельности, а также система и структура органов прокуратуры Российской Федерации и место в ней прокуратуры г. Москвы.

В первом параграфе первой главы («Содержание правового статуса прокуратуры г. Москвы») уточняется понятие «правовой статус», а также дается определение правового статуса прокуратуры г. Москвы, под которым понимается правовое положение органов прокуратуры г. Москвы как в системе прокуратуры Российской Федерации, так и в системе других государственных органов, а также единство ее прав, обязанностей и полномочий. Свои полномочия прокуратура использует для укрепления единства правовой системы Российской Федерации.

Во втором параграфе первой главы («Организация прокуратуры Российской Федерации и место в ней прокуратуры г. Москвы»)  исследуется система нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ, которую необходимо рассматривать как совокупность нормативных правовых и нормативных актов:

1) Конституция РФ - является основополагающим нормативным источником правового регулирования, закрепляющим в ст. 129 основы организации и деятельности органов прокуратуры РФ;

2) Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» - специализированный нормативный правовой акт, непосредственно содержащий нормы, регулирующие весь спектр прокурорско-правовых правоотношений;

3) иные федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации - в отдельных статьях осуществляют правовое регулирование конкретных вопросов деятельности прокуратуры РФ;

4) международные договоры России – в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются частью правовой системы РФ;

5) подзаконные нормативные акты - оказывают влияние на формирование надзорной практики прокурора, кроме того, большая часть внутриорганизационных вопросов регулируется именно подзаконными нормативными актами Генерального прокурора РФ.

Правовой основой организации деятельности Прокуратуры РФ также являются: Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г.; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"; Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом".

Система и структура органов прокуратуры РФ в своей основе сложилась в конце 1970-х гг. и остается до настоящего времени достаточно стабильной. В то же время это не означает, что она застыла в своем развитии, что не существует проблем в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы ее совершенствования. Об этом свидетельствует динамика изменений, направленная на оптимизацию системы и структуры органов прокуратуры.

Систему органов прокуратуры РФ составляют: Генеральная прокуратура РФ; прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры; прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры; научные и образовательные учреждения.

Система органов прокуратуры строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России.

В третьем параграфе первой главы («Правовая природа города федерального значения и ее влияние на особенности правового статуса прокуратуры столицы») исследуется статус столицы России, который установлен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 18 июля 1995 г. № 107-ФЗ и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Особенность правового статуса прокуратуры столицы заключается в том, что прокуратура города Москвы является одновременно:

- прокуратурой города федерального значения - субъекта РФ;

- прокуратурой  города - административно-территориальной единицы;

- прокуратурой города - столицы государства.

  Прокуратура Москвы как субъекта РФ имеет собственную общегородскую прокуратуру и 10 межрайонных прокуратур (по числу административных округов) и является частью единой системы прокуратур страны, входящих в структуру прокурорских органов Генеральной Прокуратуры РФ.

В четвертом параграфе первой главы («Прокуратура г. Москвы в системе региональных органов государственной власти») исследуется статус прокуратуры г. Москвы. Поскольку система прокуратуры РФ является частью системы органов государственной власти Российской Федерации, постольку органы прокуратуры г. Москвы являются частью системы органов государственной власти г. Москвы как города федерального значения – субъекта РФ и как города - административно-территориальной единицы.   

Прокуратура г. Москвы представляет собой самостоятельную систему государственных органов (а не отдельный государственный орган на территории г. Москвы), имеющую свою вертикаль подчиненности нижестоящих органов вышестоящим и призванную осуществлять свои полномочия самостоятельно и независимо от какой-либо ветви государственной власти, но взаимодействуя с другими ветвями московской власти на территории г. Москвы. Прокуратура г. Москвы в системе органов государственной власти выступает универсальным органом защиты прав и свобод граждан и их обеспечения на территории г. Москвы. Статус прокуратуры г. Москвы обусловлен ее социальным предназначением по осуществлению государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в городе Москве.

Вторая глава диссертации называется «Особенности реализации правового статуса прокуратуры г. Москвы в системе прокуратуры Российской Федерации». В ней дается определение «правового статуса», исследуются нормативно-правовые формы закрепления статуса прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти и статус прокуратуры г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

В первом параграфе второй главы («Организационно-правовые основы деятельности прокуратуры г. Москвы») исследуется организация и порядок деятельности прокуратуры РФ (в том числе – прокуратуры города Москвы), а также полномочия прокуроров (в том числе - столичных).  

Организационно-правовые основы деятельности прокуратуры г. Москвы как прокуратуры субъекта РФ- части системы прокуратуры России базируются на положениях Конституции РФ (ст. 129) и Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов, международных договоров РФ, а также нормативных правовых актов Генерального прокурора РФ и прокурора г. Москвы. Основными принципами организации и деятельности прокуратуры г. Москвы являются: принцип единства прокурорской системы, принцип централизации, принцип независимости, принцип законности, принцип гласности.

Несмотря на то, что место прокуратуры России (а значит – и прокуратуры г. Москвы) в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции РФ 1993 г., прокуратура г. Москвы является органом государственной власти, выполняющим на территории г. Москвы функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в г. Москве в рамках своего конституционного поля.

Во втором параграфе второй главы («Особенности подчинения и подотчетности прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре Российской Федерации») даются определения понятиям «подчинение» и «подотчетность», определяются основные цели, задачи и направления подчинения и подотчетности прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ.

Генеральный прокурор РФ осуществляет общее руководство Генеральной прокуратурой РФ, обладает следующими полномочиями по руководству системой органов прокуратуры;

1) руководит системой органов прокуратуры;

2) издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников;

3) устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры;

4) устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда, определяет полномочия структурных подразделений и др.

Организация работы и порядок подчинения прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ осуществляется, главным образом, в порядке выполнения прокуратурой г. Москвы приказов Генеральной прокуратуры РФ.

Подчинение прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ означает зависимость ее деятельности от Генеральной прокуратуры РФ, действующей в системе подчинения органов прокуратуры Российской Федерации и в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Подотчетность прокуратуры г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ означает обязанность органов прокуратуры г. Москвы отчитываться в своей работе и действиях прокуроров г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ, что в целом и обеспечивает единство федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

В третьем параграфе второй главы («Правовые основы взаимодействия прокуратуры г. Москвы с органами государственной власти субъекта Российской Федерации») исследуются нормативно-правовая база и основные направления эффективного взаимодействия прокуратуры г. Москвы с органами государственной власти конкретного субъекта РФ – г. Москвы.  

В статье 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должности прокуроров субъектов РФ, которые назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключе­ние из правила (п. "о" ст. 71), когда законодательством субъекта РФ должно быть определено, какими органами власти субъектов РФ и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, конституции и уставы (основные законы) субъектов РФ в части, определенной Конституцией РФ, только по вопросу согласования Генеральным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры - прокурора субъекта РФ, относится к правовым основам деятельности про­куратуры РФ.

Прокуратура России - часть федеральной системы государственных органов. В соответствии с принципами и нормами развивающегося в России федерализма важными являются основополагающие начала сочетания полномочий РФ и ее субъектов; они касаются одного из коренных вопросов в сфере организации деятельности прокуратуры - назначения прокуроров на должно­сти.

Основными задачами органов прокуратуры г. Москвы в сфере взаимодействия с органами государственной власти г. Москвы являются предупреждение издания Московской городской Думой незаконных актов, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом; повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов Московской городской Думы, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.

Прокуратура г. Москвы в рамках одного из специальных соглашений об основах взаимодействия с законодательным органом власти г. Москвы должна взять на себя обязательства проводить правовую экспертизу законопроектов, затрагивающих наиболее важные для жизни Москвы сферы (работа органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательные права москвичей, взимание в г. Москве налогов и сборов), еще на стадии их разработки Московской городской Думой.

В четвертом параграфе второй главы («Перспективы развития законодательства о прокуратуре г. Москвы») исследуются резервы совершенствования правовой основы организации и деятельности отечественной прокуратуры. Прокуратура дополняет судебную форму защиты прав личности, компенсирует издержки становления института Уполномоченного по правам человека в РФ, обеспечивает функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав человека.

Несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ помещена в главу «Судебная власть» Конституции РФ, прокуратура не входит в судебную ветвь государственной власти. Таким образом, современная конституционная модель прокуратуры (а значит, и органов прокуратуры г. Москвы) не дает ясного ответа на вопрос как о статусе прокуратуры России, так и о статусе прокуратуры г. Москвы, месте органов российской прокуратуры в системе разделения властей и их роли в системе сдержек и противовесов между ветвями власти. 

Поскольку прокуратура г. Москвы является частью единой централизованной системы органов прокуратуры Российской Федерации, с изменением формулировки ч. 1 ст. 11 Конституции РФ будет конституционно закреплены место и статус прокуратуры г. Москвы как органа, осуществляющего государственную власть на территории столицы России. В целях повышения эффективности деятельности следственного аппарата прокуратуры г. Москвы, а также реализации положений  Концепции судебной реформы в РФ 1991 г. необходимо создать единый следственный аппарат, представляющий собой самостоятельную систему, замыкающуюся на Правительство РФ или Федеральное Собрание РФ. Это обосновывается тем, что выполнение следователями различных ведомств одной и той же деятельности, основанной на одних и тех же нормативных правовых актах, одинаково сопровождающейся применением к гражданам мер принуждения, ограничением конституционных прав и свобод личности, требует одинаковой иерархической подчиненности, вознаграждения, льгот, социальной и правовой защиты.

В случае реализации такой реформы следственного аппарата в г. Москве и других регионах России можно ожидать укрепления следственных подразделений квалифицированными кадрами, повышения личной ответственности следователей за принимаемые решения, расширения их процессуальной самостоятельности, реальной независимости, и, в конечном счете, - повышения эффективности и качества расследования.

Поскольку несовершенство законодательной базы, в частности, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры г. Москвы, во многом обусловлено недостаточно четким определением места прокурорских правоотношений в системе права, необходимо изменить ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», посредством включения в перечень правовых основ деятельности прокуратуры и указов Президента РФ актов Генерального прокурора РФ, а именно: приказов, указаний и распоряжений (отдавая предпочтение именно приказам Генерального прокурора РФ).

В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Панаитов Д.П. Прокуратура г. Москвы в системе региональных органов государственной власти // Современное право. – 2006. – № 3. – 1 п.л.

2. Панаитов Д.П. Правовая  природа города федерального значения и ее влияние на особенности правового статуса прокуратуры столицы // Современное право. – 2006. – № 4. – 0,9 п.л.

3. Панаитов Д.П. Правовые основы организации системы органов прокуратуры Российской Федерации // Современное право. – 2006. – № 5. – 0,8 п.л.

Издательство Московского гуманитарного университета

Печатно-множительное бюро

Подписано в печать 18.05.2006 г. Формат 60 ×84 1/16                        Усл. п.л.

                                   Тираж 100 экз.                                    Заказ № 264