На правах рукописи

 

 

 

ОХОТИН

Денис Николаевич

 

 

 

Особенности правового статуса прокуратуры административного округа города Москвы

 

 

 

Специальность: 12.00.11 — судебная власть,
прокурорский надзор, организация
правоохранительной деятельности, адвокатура
 

 

автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

 

 

 

Москва — 2006

Диссертация выполнена на кафедре организации судебной власти и правоохранительной деятельности Международной академии предпринимательства

 

Научный руководитель:                          доктор юридических наук, профессор

                                                                 Капинус Николай Иванович

 

Официальные оппоненты:                       доктор юридических наук

                                                                 Городецкий Петр Григорьевич

 

                                                                 кандидат юридических наук

                                                                 Смагин Геннадий Александрович

 

Ведущая организация:                             Московский городской университет

                                                                 управления Правительства Москвы

 

 

Защита состоится 14 декабря 2006 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

 

Автореферат разослан 13 ноября 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент                                  Е.В. Белоусова

 

 

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Система органов прокуратуры, закрепленная Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», формируется с учетом государственно-федеративного и административного устройства России и представляет собой разветвленную сеть прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, которые являются юридическими лицами, организационно взаимосвязанными и взаимообусловленными единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка в стране.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» организация и порядок деятельности российской прокуратуры, а также полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, данным Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Конституция России не обозначает полномочия и задачи прокуратуры, поскольку во время ее принятия в 1993 г. не был решен вопрос о том, нужно ли оставлять за российской прокуратурой функции надзора за исполнением законов или по примеру англо-американских государств ограничить ее полномочия лишь поддержанием в суде государственного обвинения. В 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», где прокурорский надзор был сохранен как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры.

В Конституции РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 129) российская прокуратура определяется как единая централизованная система, в которой нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Более подробно цели и задачи, а также основные направления деятельности и полномочия этой единой централизованной системы прокуратур Российской Федерации установлены в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Вместе с тем, данный Федеральный закон четко не определяет правовой статус прокуратур административных округов города Москвы, являющихся неотъемлемой и одной из важнейших составляющих системы прокуратуры города Москвы.

Неопределенность правового статуса прокуратур административных округов города Москвы является, во многом, следствием того, что на конституционном уровне не определен правовой статус всей прокуратуры Российской Федерации. Российская прокуратура (в частности, прокуратура административного округа города Москвы) не относится ни к одной из закрепленных в статье 10 Конституции Российской Федерации ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной). Некоторые ученые, например, М.В. Баглай, полагают, что существуют органы «государственной власти с особым статусом» (Прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, органы финансового контроля, включая Счетную палату Российской Федерации, государственные органы при Президенте Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, конституционные собрания, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и некоторые другие).

В настоящее время единого мнения по этой проблеме не существует. Более того, в научной литературе место органов прокуратуры Российской Федерации не всегда освещается должным образом. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современной России де-факто существует только с 1994 г. и до этого периода вопрос о статусе различных государственных органов не стоял, поскольку все они были подотчетны Советам. Поэтому нередко их относят к одной из трех ветвей власти. Предполагается, что «причисление» таких государственных органов, как глава государства, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, прокуратура РФ и других к одной из «классических» ветвей без соответствующего функционального обоснования недопустимо.

Несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ помещена в главу 7 («Судебная власть») Конституции РФ, прокуратура не входит в судебную ветвь государственной власти. Таким образом, современная конституционная модель прокуратуры в принципе, и прокуратуры административного округа города Москвы, в частности, не дает ясного ответа на вопрос как о статусе прокуратуры России, так и о статусе прокуратуры административного округа г. Москвы, месте органов российской прокуратуры в системе разделения властей и их роли в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.

Именно поэтому важным и актуальным представляется исследование вопроса, во-первых, о статусе прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти современной России, во-вторых, о статусе прокуратуры административного округа г. Москвы в системе органов российской прокуратуры.

Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к проблеме определения правового статуса как прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти, так и прокуратуры административного округа г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

Вопросы обеспечения и защиты прав граждан в рамках осуществления прокуратурой Российской Федерации своих полномочий на общетеоретическом и отраслевом уровнях достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографий, сборниках и материалах научных конференций и симпозиумов. По данной проблематике широко известны работы В.Б. Аверьянова, И.А. Антонова, А.Д. Бойкова, В.Е. Винокурова, Н.А. Власовой, С.И. Герасимова, А.В. Гриненко, В.Н. Григорьева, В.Г. Даева, В.Н. Додонова, Г.А. Зорина, В.Н. Калинина, Ф.М. Кобзарева, О.Л. Кожевникова, В.В. Кравчук, В.Е. Крутских, С.В. Липатова, М.Н. Маршунова, Л.А. Николаевой, И.Л. Петрухина, А.В. Победкина, Л.В. Потаповой, А.И. Рарога, А.П. Рыжакова, Ю.И. Скуратова, В.П. Степалина, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, В.Н. Яшина и др. Теоретическим и практическим проблемам соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина посвящены труды Ю.А. Дмитриева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.Н. Лебедева, Ю.А. Тихомирова, И.М. Тютрюмова, В.Е. Чиркина, М.С. Шалумова, К.Ю. Яровикова и др.

О месте прокуратуры в системе разделения властей писали В.В. Гошуляк, О.А. Кожевников, Н.В. Колпаков, В.И. Кудрявцев, В. Ломовский, Л. Наумов, С.Г. Новиков, М.Ю. Рагинский и др.

Немаловажную роль в становлении и развитии теории прокурорского надзора за последние десять лет сыграли диссертационные работы А.А. Агеева, Т.А. Ашурбекова, А.М. Багмета, Р.Р. Вахитовой, И.П. Виноградова, Г.И. Вишни, Ю.М. Горячковской, В.В. Ефименко, С.Ю. Зайкова, С.В. Кирсанова, М.К. Кислицына, С.В. Кот, Р.Д. Курбанова, В.М. Мачинский, Н.В. Мельникова, В.А. Никонова, Т.А. Рабко, Р.У. Рамазанова, Н.П. Руднева, А.Н. Савенкова, А.В. Сидоренко, А.Ф. Смирнова, М.А. Тхакушинова, Д.А. Хрулева, Т.О. Шандирова, В.Ю. Шобухина, Н.М. Яковлева и др.

В процессе диссертационного исследования были проанализированы труды ученых С.И. Аскназия, М.М.  Агаркова, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, В.П. Грибанова, Д.М. Генкина, О.С. Иоффе, О.С. Красавчикова, Л.А. Лунца, Д.И. Мейера, Н.О. Нерсесова, И.Б. Новицкого, И.А. Покровского, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича и др.

Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, социологии, общей теории государства и права, теории и истории прав человека, различных отраслей, подотраслей и институтов права, прежде всего, конституционного, уголовного и уголовно-процессуального, а также специальной учебной дисциплины «Прокурорский надзор».

Целью исследования является определение организационно-правовых основ деятельности прокуратуры административного округа города Москвы в единой системе прокуратуры Российской Федерации; особенностей реализации правового статуса прокуратуры административного округа города Москвы в системе российской прокуратуры, а также выяснение существующих проблем, существенно затрудняющих эффективную работу органов прокуратуры, предложения по их решению и определение перспектив развития законодательства о прокуратуре административного округа города Москвы.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

— уточнение содержания понятия «правовой статус», а также определение правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы;

— установление системы органов прокуратуры Российской Федерации и определение места в ней прокуратуры административного округа г. Москвы;

юридическое закрепление правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы, определение ее места в системе органов прокуратуры г. Москвы;

определение механизма организации и деятельности прокуратуры административного округа г. Москвы;

уяснение особенностей управления прокуратурой административного округа прокуратуры г. Москвы и Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

установление правовых основ взаимодействия прокуратуры административного округа г. Москвы с органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

— определение перспектив развития законодательства о прокуратуре административного округа г. Москвы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере определения правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы в системе прокуратуры Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы уголовно-процессуального,  конституционного права и иных отраслей права, с помощью которых определяется правовой статус прокуратуры административного округа г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический (интервьюирование), историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать проблему определения правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации.

Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по прокурорскому надзору, уголовному и уголовно-исполнительному праву, а также труды по конституционному, административному, теории и истории государства и права, учения о правах человека, отраслевым юридическим наукам, политологии, социологии, философии, психологии и др.

Исследованию подвергались, в частности, следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Были исследованы следующие международно-правовые акты: Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и ряд других. В работе использованы материалы судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судов общей юрисдикции.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Предметное интервьюирование 145 работников прокуратуры на тему «Правовые основы взаимодействия прокуратуры административного округа г. Москвы с органами государственной власти субъекта Российской Федерации», в результате которого были определены сильные и слабые стороны такого взаимодействия, а также выявлены механизмы совершенствования взаимодействия прокуратуры административного округа г. Москвы с органами государственной власти субъекта Российской Федерацию (1999-2006 гг.).

2. Исследование в виде анкетирования 105 следователей и ответственных работников прокуратуры и 47 государственных служащих органов государственной власти  г. Москвы на тему «Особенности управления прокуратурой административного округа прокуратуры г. Москвы и Генеральной прокуратуры Российской Федерации», в результате которого были выявлены особенности управления прокуратурой административного округа г. Москвы Генеральной прокуратурой Российской Федерации (2003-2006 гг.).

3. Исследование в виде выборочного опроса 161 прокурора на тему «Несовершенство Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в результате которого выявилась необходимость внесения в него изменений и дополнений (подробно изложенных в настоящем исследовании) (2002-2006 гг.).

4. Исследование архивных материалов 154 уголовных дел, возбужденных прокуратурой Южного административного округа г. Москвы, проведенное за период с 2000 по 2005 гг., выявившее основные направления деятельности прокуратур административных округов г. Москвы на примере прокуратуры Южного административного округа г. Москвы.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых исследований, посвященных выделению и систематизации особенностей правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы в системе органов прокуратуры России с учетом особого правового статуса г. Москвы как столицы России и субъекта Российской Федерации.

В работе выявлены основные формы подчинения и подотчетности прокуратуры административного округа г. Москвы Генеральной прокуратуре Российской Федерации и предложены новые, направленные на повышение эффективности деятельности следственного аппарата прокуратуры административного округа  г. Москвы.

Диссертантом обоснованы поправки в статью 11 Конституции РФ 1993 г., касающиеся закрепления статуса прокуратуры Российской Федерации как органа, осуществляющего государственную власть в Российской Федерации, а также поправки в ст. 3, п. 1 ст. 4, ст. 16 и 19 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:

1. Вывод о том, что под правовым статусом прокуратуры административного округа г. Москвы понимается правовое положение органов прокуратуры административного округа г. Москвы в единой федеральной централизованной системе органов прокуратуры Российской Федерации, которые осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на территории России в целях укрепления единства ее правовой системы.

2. Особенность правового статуса прокуратур административного округа г. Москвы заключается в том, что они:

имеют социальное предназначение по осуществлению государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в пределах границ  определенной территории (одного из 10 административных округов) г. Москвы;

подчинены и подотчетны вышестоящим органам прокуратуры Российской Федерации (прокуратуре г. Москвы и Генеральной прокуратуре Российской Федерации);

являются органами государственной власти, выполняющими на территории г. Москвы функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивают деятельность каждой ветви власти в г. Москве в рамках своего конституционного поля.

3. Вывод о том, что прокуратуры административных округов г. Москвы представляют собой самостоятельную одноуровневую систему действующих по территориальному принципу в рамках одного субъекта Российской Федерации города Москвы органов государственной власти, которые:

имеют свою вертикаль подчиненности и подотчетности вышестоящему органу — прокуратуре г. Москвы и Генеральной прокуратуре Российской Федерации;

являются вышестоящими органами по отношению к прокуратурам районов г. Москвы в границах территории определенного административного округа г. Москвы;

призваны осуществлять свои полномочия самостоятельно и независимо от какой-либо ветви государственной власти, но, вместе с тем, взаимодействуя со всеми ветвями власти  на территории г. Москвы.

4. Вывод о том, что юридическое закрепление правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы в системе прокуратуры Российской Федерации осуществляется посредством приравнивания ее к прокуратурам городов с районным делением (что объясняется особым статусом города Москвы как самостоятельного субъекта Российской Федерации и столицы России).

5. Заключение о том, что административные округа делятся на районы, прокуратуры административных округов города Москвы по статусу приравниваются к городам с районным делением и в отношении межтерриториальных прокуратур наделяются такими же полномочиями.

6. Вывод о том, что нормативно-правовое закрепление правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы осуществляется посредством классификации нормативных правовых актов на акты прямого регулирования и акты косвенного (опосредованного) регулирования.

К нормативным правовым актам прямого регулирования правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы относятся: Конституция РФ; Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Закон РФ от 18 апреля 1992 г. № 1026-1 «О милиции» и иные федеральные законы, международные договоры РФ, затрагивающие вопросы организационно-правового обеспечения деятельности Прокуратуры РФ.

К нормативным правовым актам косвенного (опосредованного) регулирования правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы, уточняющими и развивающими общие (фундаментальные) положения нормативных правовых актов прямого регулирования правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы, следует относить нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ (например, приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 октября 1996 г. № 57 «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением»), в частности, приказы, указания и распоряжения Генерального прокурора РФ, нормативные правовые акты прокуратуры г. Москвы, указы Президента Российской Федерации.

 7. Вывод о том, что прокуратура административного округа г. Москвы является органом государственной власти, выполняющим на территории города Москвы функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в г. Москве в рамках своего конституционного поля и в соответствии со своими функциями.

8. Предложение о закреплении:

— на конституционном уровне статуса российской прокуратуры путем  изложения части 1 ст. 11 Конституции РФ в следующей редакции: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации»;

— изменения нормы статьи 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», посредством включения в перечень правовых основ деятельности прокуратуры указов Президента РФ и актов Генерального прокурора РФ, а именно: приказов, указаний и распоряжений (отдавая предпочтение именно приказам Генерального прокурора РФ). Следует изложить данную норму в следующей редакции:

«Основные положения, закрепляющие основы правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации, регулирующие организацию и деятельность прокурорской системы, установлены Конституцией Российской Федерации.

Порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяется и регулируется нормами настоящего Федерального закона, иными федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации составляют правовую основу деятельности органов прокуратуры Российской Федерации только в части, осуществляемых ими, форм международного сотрудничества.

Отдельные вопросы, определяющие порядок и особенности деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, регулируются указами Президента Российской Федерации; приказами (указаниями и распоряжениями) Генерального прокурора Российской Федерации».

9. Вывод о необходимости упорядочения системы прокуратуры Российской Федерации путем внесения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» следующих изменений:

А) Для подтверждения предположения о разделении прокуратур городов на  «прокуратуры городов с районным делением» и «прокуратуры городов без районного деления» необходимо пункт 1 ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложить следующим образом: «Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов с районным делением, а также городов без районного деления и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры».

Б) Статью 16 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» переименовать в «Прокуратуры городов с районным делением, прокуратуры городов без районного деления и районов, приравненные к ним прокуратуры». В абзац 1 ст. 16 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» внести следующие изменения: «Прокуратуры городов» заменить на «Прокуратуры городов с районным делением, прокуратуры городов без районного деления». Таким образом, абзац 1 изложить следующим образом: «Прокуратуры городов с районным делением, прокуратуры городов без районного деления и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов — следователей по особо важным делам) и их помощников».

В) В название статьи 19 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует внести изменения, изменив название на: «Полномочия прокуроров городов без районного деления, прокуроров городов с районным делением по руководству подчиненными органами прокуратуры». В текст статьи необходимо внести изменения в отношении полномочий прокуратур городов без районного деления, указав, что: «прокуроры городов без районного деления вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов, о кадровых изменениях».

Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение специальной учебной дисциплины «Прокурорский надзор», во-вторых, освещают и переосмысливают важные аспекты определения конституционного статуса прокуратуры Российской Федерации, ее места в системе органов государственной власти России.

Предложения автора по более четкому определению правового статуса как прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти, так и прокуратуры административного округа г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию механизма эффективной работы органов прокуратуры могут создать определенную базу как для дальнейших научных исследований в этом направлении, так и для деятельности органов государственной власти.

Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России правовой реформы, так и в аспекте совершенствования механизма осуществления прокурорского надзора (модернизации законодательства, регулирующего статус и структуру прокуратуры, задачи, функции и полномочия прокуроров), а также могут быть использованы в теоретических и прикладных научных исследованиях, преподавании в рамках курсов прокурорского надзора, конституционного права и уголовного процесса.

Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения по определению правового статуса прокуратуры административного  округа г. Москвы в системе органов прокуратуры Российской Федерации могут способствовать повышению эффективности, во-первых, работы самих прокуратур, во-вторых, реализации гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Все это в целом будет способствовать созданию благоприятного режима для развития и утверждения в России прав человека, режима законности и построению правового демократического государства.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании курсов «Правоохранительные органы», «Прокурорский надзор» и спецкурса «Прокуратура Российской Федерации», служить основой для дальнейших научных исследований в этой области.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора в юридических изданиях; выступлениях на конференциях и семинарах: международной научно-практической конференции «Преступность и уголовное законодательство: реалии, тенденции и возможности позитивного и негативного взаимовлияния» (1516 марта 2004 г., г. Саратов); научно-практической конференции «Защита прав граждан в сфере трудовых отношений и роль прокуратуры в их реализации» (30 ноября 2005 г., г. Санкт-Петербург); международной научно-практической конференции «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (12 февраля 2005 г., г. Санкт-Петербург); научной конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследованием преступлений» (28 апреля 2005 г., г. Москва); международной научно-практической конференции «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (30 сентября 2005 г., г. Великий Новгород); а также профессиональной деятельности диссертанта в должности старшего помощника прокурора ЮАО г. Москвы. Преподавание курсов «Правоохранительные органы» и «Прокурорский надзор» в Московском гуманитарном университете и Международной академии предпринимательства.

Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения.

Первая глава диссертации называется «Понятие и содержание правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы». В ней исследуются правовые основы деятельности, а также система и структура органов прокуратуры Российской Федерации и место в ней прокуратуры административного округа г. Москвы.

В первом параграфе первой главы («Понятие и содержание правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы») уточняется понятие «правовой статус», а также дается определение правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы.

Правовой статус представляет собой комплексную, интеграционную категорию, отражающую взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи. Правовой статус государственного органа — это его правовое положение в системе других государственных органов, а также единство прав, обязанностей и полномочий органа государственной власти. Соответственно этому он обладает признаками, отличающими его от негосударственных органов:

— формирование его по воле государства и осуществление своих функций от имени государства;

— выполнение органом государства строго определенных в законодательном порядке видов и форм деятельности;

— наличие у каждого органа государства юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в механизме государства, а также порядка его взаимоотношений с другими органами и организациями;

— наделение органа  государства полномочиями государственно-властного характера.

Прокуратура административного округа города Москвы является государственным органом, поэтому определение правового статуса государственного органа в целом, можно применить к определению правового статуса прокуратуры административного округа, в частности. Под правовым статусом прокуратуры административного округа г. Москвы понимается правовое положение органов прокуратуры административного округа г. Москвы как в системе прокуратуры Российской Федерации, так и в системе других государственных органов, а также единство ее прав, обязанностей и полномочий. Свои полномочия прокуратура использует для укрепления единства правовой системы Российской Федерации.

Во втором параграфе первой главы («Система органов прокуратуры Российской Федерации и место в ней прокуратуры административного округа г. Москвы»)  исследуется современная система органов российской прокуратуры, а также структура органов прокуратуры, которая характеризует ее внутреннюю организацию и обусловлена возложенными на прокуратуру задачами и характером функций; она отражает зонально-предметный принцип организации деятельности прокуратуры. В отличие от системы, структура образуется в результате построения аппарата управления из взаимоподчиненных органов, подразделений и должностных лиц с использованием линейного и функционального принципов управления.

В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. Анализ данного положения позволяет сформулировать вывод о том, что если региональное законодательство в ряде случаев регламентирует некоторые вопросы деятельности прокуратуры, считать его элементом обозначенных нормативных источников не совсем обоснованно, так как региональные нормативные акты принимаются лишь в развитие норм федерального законодательства и направлены на его уточнение и конкретизацию.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную  централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, соблюдением законом, действующих на территории Российской Федерации. Место прокуратуры (и ее существование как отдельного органа) в системе государственных органов различается в зависимости от вида правовой системы. Так наличие прокуратуры является классическим для Романо-германской правовой системы, к которой принадлежит Российская Федерация. Рассматривая место прокуратуры в системе государственных органов можно выделить несколько групп государств. Россия, наряду КНР, Вьетнамом, Лаосом и Кубой, относится к группе государств, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства.

Система органов прокуратуры строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России. Система прокуратуры закреплена в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Она представляет собой разветвленную сеть не только самих прокуратур, но и научных и образовательных учреждений, других организаций, вместе составляющих единую систему. В систему прокуратуры входят Генеральная прокуратура Российской Федерации; прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры; научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами; прокуратуры городов и районов; другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Прокуратуры административных округов г. Москвы входят в единую систему прокуратуры. Прокуратуры административных округов города Москвы приравнены к прокуратурам городов с районным делением, что объясняется особым статусом города Москвы.

В третьем параграфе первой главы («Юридическое закрепление правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы и ее место в системе органов прокуратуры г. Москвы») исследуется форма, а также особенности юридического закрепления правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы и ее место в системе органов московской прокуратуры.

Россия до сих пор остается государством переходным. Отсюда значительна нестабильность законодательства как результат нестабильности общественных отношений. Система законодательства, как и любая другая система, — это целостное множество взаимосвязанных элементов, явление сложное и многогранное, складывающееся по мере развития всей политико-правовой сферы общественной жизни.

Пункт «л» ст. 72 Конституции РФ относит кадры правоохранительных органов, в том числе, и прокуратуру, к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» содержит основные положения статуса прокуратуры в целом и различных составляющих ее звеньев.  Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 3 устанавливает положение о том, что: «Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации». Соответственно, четко определяет систему нормативно— правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры РФ.

Принятие Конституции РФ 1993 г. потребовало внесения существенных изменений в действующий Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и, прежде всего, уточнения полномочий, определяющих ее место в системе государственных органов. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ прокуратура — единая централизованная система, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Установлено, что структура и полномочия прокуроров относятся к регулированию специальным законом.

Отсутствие конституционного решения породило попытки отказаться от формирования новой прокуратуры как прокуратуры смешанного типа, т.е. осуществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, и свести ее функции только к поддержанию уголовного преследования в суде, в качестве одной из сторон процесса. Победили сторонники создания прокуратуры смешанного типа, что и было реализовано в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», в редакции от 22 августа 2004 года. Новый закон определил цели и основные направления деятельности прокуратуры — единой федеральной и централизованной системы, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны.

Организация и порядок деятельности прокуратуры регулируются также другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Процессуальное положение прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном процессе, при производстве по делам об административных правонарушениях регламентируется Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным кодексами РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях. Наиболее подробно регламентировано процессуальное положение прокурора в Уголовно-процессуальном кодексе, в части 1 ст. 37 которого закреплено, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Надзорные полномочия прокурора в соответствующих сферах правоотношений регламентируются Таможенным, Трудовым и другими кодексами РФ.

Нормы, касающиеся прокурорского надзора, содержатся в федеральных законах, определяющих организацию и деятельность правоохранительных органов. По своей сути они соответствуют нормам Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», посвященным надзору за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. К их числу следует отнести: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (ст. 38-39); Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (ст. 24); Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21) и др.

Задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», поскольку данная сфера правоотношений является предметом прокурорского надзора. Исключительная компетенция прокуроров закреплена в таких нормативных правовых актах, как Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и др.

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры Российской Федерации в части, касающейся непосредственно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, оказания правовой помощи. Так, в ряде международных договоров Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам прокурор либо прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо разъясняется, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции». Данный термин нужно понимать в широком смысле, поскольку под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариат и иные учреждения.

Вторая глава диссертации называется «Механизм реализации правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы». В ней дается определение «правового статуса», исследуются нормативно-правовые формы закрепления статуса прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти и статус прокуратуры административного округа г. Москвы в системе органов прокуратуры г. Москвы и прокуратуры Российской Федерации.

В первом параграфе второй главы («Содержание механизма организации и деятельности прокуратуры административного округа г. Москвы») исследуется организация и порядок деятельности российской прокуратуры (в том числе — прокуратуры города Москвы), а также полномочия прокуроров (в том числе — столичных и окружных). 

Механизм организации прокуратуры административного округа г. Москвы происходит с учетом территориального деления города Москвы. Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации (в том числе — прокуратуры административного округа города Москвы), а также полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ 1993 г., Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Генерального прокурора Российской Федерации.

Основными принципами организации и деятельности прокуратуры административного округа г. Москвы, отражающими механизм ее организации в системе прокуратуры Российской Федерации,  являются: принцип единства прокурорской системы, принцип централизации, принцип независимости, принцип законности, принцип гласности.

Прокуратура административного округа г. Москвы является органом государственной власти, выполняющим на территории г. Москвы функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в г. Москве в рамках своего конституционного поля.

Во втором параграфе второй главы («Особенности управления прокуратурой административного округа вышестоящими органами прокуратуры») указывается на то, что систему органов прокуратуры составляет Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения и редакции печатных органов, являющиеся юридическими лицами.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему, не допускается. В Генеральной прокуратуре на правах структурного подразделения образуется Главная военная прокуратура во главе с заместителем Генерального прокурора — Главным военным прокурором, а также отделения Генеральной прокуратуры в семи федеральных округах, возглавляемые заместителями Генерального прокурора.

Прокуратуры административных округов города Москвы входят в единую систему прокуратуры возглавляемую Генеральным прокурором. Организация работы и порядок подчинения прокуратур административных округов г. Москвы Генеральной прокуратуре Российской Федерации осуществляется, главным образом, в порядке выполнения прокуратурами административного г. Москвы приказов Генеральной прокуратуры РФ. Необходимо выделить приказы Генеральной прокуратуры, распространяющие свое действие на все прокуратуры, входящие в единую систему прокуратуры, так и приказы Генеральной прокуратуры регулируют как положение прокуратур административных округов города Москвы, устанавливая как то, что они по своему положению приравниваются к городам с районным делением, так и права и обязанности как прокуратур городов с районным делением в принципе, так и прокуратур административных округов, в частности (в данном случае речь идет о Приказе Генеральной прокуратуры Российской федерации от 21 октября 1996 г. № 57 «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением»).

Подчинение прокуратур административных округов г. Москвы Генеральной прокуратуре РФ означает зависимость ее деятельности от Генеральной прокуратуры РФ, действующей в системе подчинения органов прокуратуры Российской Федерации и в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В третьем параграфе второй главы («Правовые основы взаимодействия прокуратуры административного округа г. Москвы с органами государственной власти субъекта Российской Федерации») исследуются нормативно-правовая база и основные направления эффективного взаимодействия прокуратуры административного округа г. Москвы с органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации — г. Москвы.  

В основе взаимодействия органов российской прокуратуры с органами государственной власти лежит идея реализации системы «сдержек и противовесов», поэтому необходимо определить место прокуратуры в этой системе, особенно с позиции разделения властей.

В Конституции РФ утверждается принцип разделения властей, реализация которого должна быть направлена на оптимизацию дея­тельности всего государственного аппарата путем четкого разграничения компетенции различных ветвей власти, всевозможных властных структур в федеральном государстве. Думается, что разделение властей должно быть осуществлено таким образом, чтобы обеспечить оптимальное взаимодействие каждой из них друг с другом, функционирование всех властей как единой государственной власти. Должен быть создан эффективный государственный механизм, который в соответствии с законами обеспечил бы разделение властей, при этом необходимо обеспечить взаимодействие властей, функционирование разделения властей как единой государственной власти.

Прокуратура — единая федеральная система, поэтому органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны органам власти. Об этом говориться в п. 1 ст. 129 Конституции РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, даже если предмет надзора — исполнение зако­нов субъектом Федерации. При этом прокуратура выступает в качестве государственного защитника законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, применению не подлежат.

Как отмечается в Концепции развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период, реальной потребностью современной политико-правовой ситуации в России является необходимость усиления по ряду направлений общего надзора за счет развития в нем элементов конституционного надзора.

Особое место в системе контроля за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти занимает прокуратура, осуществляющая надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Прокурорский надзор распространяется в настоящее время на широкий круг исполнительных органов: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти. Задачей надзора прокуратуры является обеспечение соответствия актов, издаваемых органами исполнительной государственной власти и их должностными лицами, Конституции РФ, законам, а так же их точное исполнение.

Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти строятся по двум направлениям: отношения надзора и отношения взаимодействия. В предмет прокурорского надзора, как известно, входит исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, законность издаваемых ими правовых актов. Организуя работу прокуратуры, следует, по нашему мнению, особый акцент сделать на надзоре за исполнением законов самими контролирующими органами, а кроме того, на привлечении специалистов этих органов для проведения проверок, ревизий.

Взаимодействие прокуратуры и суда — это проблема сотрудничества и взаимного, профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Контроль суда за законностью применения органами прокуратуры мер процессуального принуждения при предварительном расследовании преступлений как, и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды не могут и не должны рассматриваться как способ ограничения их независимости.

В четвертом параграфе второй главы («Перспективы развития нормативного регулирования правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы») исследуются резервы совершенствования правовой основы организации и деятельности прокуратуры административного округа г. Москвы. Любое звено российской прокуратуры, в том числе — прокуратуры 10 административных округов г. Москвы, дополняет судебную форму защиты прав личности, компенсирует издержки становления института Уполномоченного по правам человека в РФ, обеспечивает функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав человека.

Возможны два пути внесения изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Первый путь — подтверждение предположения о разделении прокуратур городов на  «прокуратуры городов с районным делением» и «прокуратуры городов без районного деления».

Пункт 1 ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо изложить следующим образом: «Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов с районным делением, а также городов без районного деления и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры».

При избрании второго пути внесения изменений необходимо во все акты, где есть указания на «прокуроров городов с районным делением» или на «прокуратуры городов с районным делением», внести изменения, заменив указанные фразы на «прокуроров городов» и «прокуратуры городов», соответственно. Поскольку несовершенство законодательной базы, в частности, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры г. Москвы, во многом обусловлено недостаточно четким определением места прокурорских правоотношений в системе права. В связи с этим необходимо изменить ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» посредством включения в перечень правовых основ деятельности прокуратуры и указов Президента РФ актов Генерального прокурора РФ, а именно: приказов, указаний и распоряжений (отдавая предпочтение именно приказам Генерального прокурора РФ).

В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Охотин Д.Н. К вопросу о понятии и содержании правового статуса прокуратуры административного округа Российской Федерации // Право и жизнь. 2006. № 102(12). 0,8 п.л.

2. Охотин Д.Н. Юридическое закрепление правового статуса прокуратуры административного округа г. Москвы и ее место в системе органов прокуратуры г. Москвы // Право и жизнь. 2006. № 103(13). 0,9 п.л.

3. Охотин Д.Н. Система органов прокуратуры Российской Федерации и место в ней прокуратуры административного округа г. Москвы // Современное право. 2006. № 9(1). 0,6 п.л.