На правах рукописи

Крылов

Алексей Викторович

Публично-властный статус Москвы

в системе городов Российской Федерации

Специальность: 12.00.02 –

конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва – 2006

Работа выполнена на кафедре международного права Московского гуманитарного университета

Научный руководитель:                        доктор юридических наук, доцент

Белкин Александр Александрович

Официальные оппоненты:                    доктор юридических наук, профессор

Булаков Олег Николаевич

доктор юридических наук, профессор

Гриценко Елена Владимировна

Ведущая организация:                          Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации

Защита состоится 14 декабря 2006 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

Автореферат разослан 13 ноября 2006 г.

Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент                                         Е.В. Белоусова

 

 

 

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Сложившееся на основе Конституции 12 декабря 1993 г. государственное устройство Российской Федерации в целом отвечает задачам стабильного социального, экономического и политического развития страны, основным принципам представительной демократии и федерализма, национально-политическим традициям. С начала перестройки общественной жизни в СССР и РСФСР отечественный федерализм постепенно наполнился реальным содержанием, приобрел адекватные текущему времени черты, хотя федеративные преобразования в России конца ХХ в. отличались не только признанными достижениями, но и противоречиями, а иногда и деструктивными явлениями.

В особенной мере это касалось, естественно, взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации, статуса субъектов, их реальных возможностей участвовать в общефедеральных процессах и, наоборот, допустимых возможностей центра воздействовать на внутреннюю жизнь субъектов Российской Федерации. Можно утверждать, что любая проблема российского федерализма – это проблема субъектов Федерации. На конституционном уровне должно обеспечиваться четкое разделение государственной власти, ответственности, контроля и надзора за ее осуществлением центром и составными частями государства, что требует рационального реформирования федеративного устройства России.

Проблемы реформирования государственного устройства Российской Федерации в последние годы интенсивно обсуждались и продолжают обсуждаться на различных государственных и общественных структурно-иерархических уровнях. При этом соответствующие вопросы, что весьма важно, тесно сопрягаются с вопросами формирования и развития местного самоуправления, как разновидностью публичной власти. Материалы обсуждений и дискуссий по отмеченным вопросам показывают, что все еще отсутствует единое мнение ученых и практических деятелей по многим положениям и функциональным компонентам федерализма в России, что стимулирует их дальнейшую научную проработку, продолжает оставлять вопросы российского федерализма и, в частности, статуса субъектов Федерации в числе особенно актуальных.

Конституция Российской Федерации (ст. 5, часть четвертая) указывает, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Но это всего лишь один из моментов межфедеративных отношений. И поэтому юридически не менее значимым является конституционное положение (ст. 66, часть пятая) о том,  что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». К тому же, несмотря на резкое сокращение внутрифедеративной договорной практики, сохраняет свою силу та норма Конституции (ст. 11, часть третья), согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов может осуществляться в договорном порядке. К этому необходимо добавить, что фактически сохраняется сложившаяся в советский период иерархия субъектов Федерации, отраженная прежде всего в их наименованиях. Таким образом, существуют проблемы не только субъектов Российской Федерации в целом, но также их различных категорий, что дополняется и значительными различиями социально-экономического плана. Последнее значимо также тогда, когда различные внутрифедеративные элементы рассматриваются не только с точки зрения субъектного состава Российской Федерации, но и как территориальные субъекты разного плана, в публично-властном статусе которых сочетаются государственное управление и местное самоуправление.

Среди указанных территориальных субъектов (или территориальных образований) свое особенное значение имеют города, в силу чего весьма актуально и специфично исследование проблем городского управления и самоуправления. В то же время российские города заметно различаются между собой, что требует отражения в научном плане соответствующих организационно-властных различий, а в законодательном – выработки адекватных различным городам нормативно-правовых положений. В таком направлении особенно выделяются вопросы организации власти в Москве – субъекте Федерации, городе федерального значения, столице Российской Федерации, территориальном образовании, в котором реализуется местное самоуправление.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, то есть является одним из принципов, который наряду с принципами федерализма и разделения властей определяет систему организации власти в государстве. В соответствии с современной концепцией местного самоуправления, муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти. Население обладает существенными возможностями осуществления самоуправления в пределах муниципального образования. Местная власть должна представлять собой самый короткий и быстрый путь решения насущных, жизненно важных проблем для населения конкретного муниципального образования и граждан всей страны в целом. Все это способствует комплексному исследованию и анализу проведенных изменений местного самоуправления в стране. Выявление, анализ и обобщение основных направлений его развития и совершенствования представляется достаточно важным для современного муниципального права. Изучение этих проблем имеет практическую значимость для дальнейшего реформирования местного самоуправления.

Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделаны серьезные и позитивные шаги для объединения муниципальных сообществ, завершено разделение полномочий и ответственности между уровнями власти.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, формируя условия жизнедеятельности людей, стабилизируя полити­ческую систему, является важным механизмом обеспечения един­ства страны. «Именно развитое местное самоуправление, – подчеркивалось еще в середине 90-х годов прошлого века, – может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целост­ности государства. Оно – тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России. Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего, решением их повседневных, самых неотлож­ных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом от­ношении федеральной власти, способной обеспечить более высо­кие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей».[1]

Степень научной разработанности темы и круг источников. Теоретической основой диссертационного исследования стали монографии и другие публикации отечественных ученых как в области становления и развития муниципального права в качестве отрасли российского права, так и в области осуществления местного самоуправления и поиска решения его основных проблем.

Проблематику конституционных основ организации публичной власти, в том числе становления и развития местного самоуправления, а также правовых основ его функционирования и взаимодействия с органами государственной власти затрагивали в своих исследованиях многие ученые. Среди этих исследований труды: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, А. А. Белкина, Е. В. Белоусовой, Н. С. Бондаря, А. С. Бурмистрова, В. И. Васильева, В. Н. Витрука, И. В. Выдрина, Л. В. Гильченко, Н. И. Глазуновой, Е. В. Гриценко, Ю. А. Дмитриева, А. Р. Еремина, А. А. Замотаева, В. Б. Зотова, А. В. Иванченко, А. Е. Когута, А. Н. Кокотова, В. В. Комаровой, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, А. В. Лабудина, А. А. Ливеровского, А. И. Лукьянова, А. Ф. Малого, В. С. Мокрого, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова, А. Н. Писарева, Д. В. Пяткова, А. А. Сергеева, В. А. Сивицкого, С. Г. Соловьева, В. В. Таболина, Б. Н. Топорнина, В. И. Фадеева, В. Ф. Халипова, Г. Н. Чеботарева, А. И. Черкасова, С. Н. Чернова, В. Е. Чиркина, Н. А. Шевелевой, К. Ф. Шеремета, Е. Л. Шилкиной, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной, В. А. Ясюнаса и других специалистов в области конституционного и муниципального права.

Нормативно-правовые источники диссертационного исследования включают в себя международные правовые акты, Конституцию Российской Федерации, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, акты Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований, а также законодательство СССР и РСФСР по вопросам, связанным с особенностями функционирования, а также взаимодействия региональной и муниципальной властей.

Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения по поводу управления в городских территориальных коллективах.

Предметом исследования является организация публичной власти в Москве, как специфическом городе Российской Федерации, выступающем субъектом разных уровней государственного управления и местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе современного состояния городского управления и самоуправления для выявления наиболее оптимальной формы осуществления публичной власти на местном уровне в городе Москве.

Основными задачами исследования являются:

-  изучение особенностей организации местной власти в городах Российской Федерации;

-  выявление соотношения полномочий публичной власти на местах в различных по статусу городах;

-  определение и сравнительная оценка статуса городов, являющихся субъектами Российской Федерации;

-  изучение федерального и иного нормативно-правового регулирования управления и самоуправления на муниципальном уровне, а также влияния муниципального правотворчества на развитие местного самоуправления в городе Москве;

-  выявление актуальных проблем современного становления местного самоуправления по нормам Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления;

-  выработка и обоснование предложений, направленных на совершенствование правовых форм функционирования и дальнейшего развития публичной власти в городе Москве.

Методологической основой исследования послужил системный подход к изучению и анализу теоретических и конституционных основ местного самоуправления. При проведении диссертационного исследования был применен диалектический метод познания, а также  использовались такие частно-научные методы, как системно-структурный, формально-логический, социологический, сравнительного правоведения, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов.

Для анализа конституций, федеральных и иных законов, уставов муниципальных образований, судебной практики, соотношения федеральных и региональных нормативно-правовых актов с принципами и требованиями, выдвигаемыми Конституцией Российской Федерации, формирования понятий, предложений и выводов в диссертации применялись сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, системно-функциональный методы исследования. Применение данных методов позволило рассмотреть публично-властные, в том числе муниципальные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, разностороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.

Эмпирическую базу исследования составил анализ документов и материалов государственных и негосударственных структур, занимающихся вопросами совершенствования местного самоуправления. В работе использованы материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, «круглого стола» в Институте государства и права РАН, изучены материалы Фонда «Институт экономики города» с 2003 по 2006 гг., а также стенограммы парламентских слушаний по проблемам законодательства в области местного самоуправления.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основе понятия публичной власти в диссертации проводится комплексное исследование проблем государственного управления и местного самоуправления в Москве с учетом ее публично-властного статуса в системе городов Российской Федерации.

Новизну имеет также ряд теоретических положений и практических предложений, сформулированных по результатам проведенных исследований, среди которых: определение соотношения полномочий публичной власти в различных по статусу городах Российской Федерации; раскрытие особого статуса городов Москвы и Санкт-Петербурга как городов федерального значения и субъектов Российской Федерации; выявление организационно-правовых особенностей государственного управления в городе Москве; установление основных организационно-правовых особенностей местного самоуправления в городе Москве.

В результате диссертационного исследования были выработаны следующие положения, выносимые на защиту:

1.      Анализ практики административно-территориального деления показывает, что его правовое регулирование целесообразно отнести к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку без участия в соответствующем регулировании федерального центра не достигается объективно необходимая унификация в отношении требований к развитию населенных пунктов, реализации общегосударственной экономической, социальной, демографической, экологической, транспортной и иной политики.

2.      Конституционное законодательство Российской Федерации должно не только признавать существование де факто двух городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), но и установить порядок возможного отнесения к этой категории субъектов Российской Федерации и других мегаполисов.

3.      Сравнение организации публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге показывает, что оба города, несмотря на определенные различия уставных конструкций и городского законодательства, по сути выработали сходные варианты распределения  публичной  власти  по  внутригородской  вертикали, что демонстрирует типичность организации публичной власти в городах федерального значения.

4.      Количественно больший состав представительного органа способствует в оптимальных пределах повышению его представительского и интеллектуального потенциала. В связи с этим представляется целесообразным увеличение депутатского состава Московской городской Думы, включающего сегодня лишь 35 мандатов, что является явно неоправданным для мегаполиса.

5.      Вследствие объективной сложности управления в мегаполисе целесообразно разграничить функции управления Москвой на функции Мэра и функции Премьер-министра, для чего предусмотреть в Уставе города Москвы должность Премьер-министра, что апробировано опытом многих зарубежных и отечественных государственных образований.

6.      Необходимо постепенное преодоление сложившейся в Москве ситуации, когда в городских районах одновременно сосуществуют государственная власть, представленная территориальными органами исполнительной власти города (управами районов), а также муниципальная власть в лице представительного органа (районного собрания) и муниципального исполнительного органа (муниципалитета). В Москве должно быть проведено следующее разделение властей: на общегородском уровне – государственная власть, в районе – только муниципальная власть, что более четко соответствует Конституции Российской Федерации и тенденциям развития муниципального сектора публичной власти.

7.      Необходимо проведение реституции существовавших до вступления в законную силу Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1991 г. «О разграничении компетенции органов власти и управления в г. Москве» внутригородских районных границ в связи с их большей адекватностью для проживающего населения и ориентацией транспортной, инженерной, социальной, экологической инфраструктуры на прежнее районирование города.

8.      В случае возврата к прежнему московскому районированию отпадает потребность в административном делении города на округа, что повлечет ликвидацию целого звена городской исполнительной власти. Префектуры были созданы в 1991 г. в немалой части по политическим мотивам с целью максимально возможной ликвидации «советской» модели управления на местах, но сегодня представляется целесообразным вернуться к прежним «историческим» границам внутригородских районов, передав функции префектур административных округов муниципальным образованиям.

Теоретическая значимость представленной работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области совершенствования местного самоуправления, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ по подготовке специалистов в сфере муниципальной власти, для преподавания учебных курсов конституционного права России, муниципального права России. Сформулированные в диссертации выводы и предложения помогут дополнить разделы соответствующих научных дисциплин. Изучаемые в диссертации проблемы правового регулирования становления и развития местного самоуправления в России являются фундаментальными проблемами муниципального права как отрасли современной отечественной науки, их осмысление обусловливает теоретическое значение проведенной работы.

Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения практического характера могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления, а также государственных органов, осуществляющих контроль и координацию в сфере местной власти в Российской Федерации. Результаты проведенного исследования могут иметь значение для деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию актов законодательства, регулирующего указанные вопросы. Отдельные положения диссертации могут быть использованы также в преподавании курсов конституционного и муниципального права России.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертации изложены в статьях и публикациях автора, докладывались на научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах» по вопросам правового регулирования местного самоуправления. Содержание диссертационной работы обсуждалось на заседании кафедры прав человека в декабре 2003 г. и в последующем на кафедре международного права Московского гуманитарного университета. Проблема высококвалифицированных кадров в местном самоуправлении была изложена на научно-практической конференции «Высшее образование для XXI века» (г. Москва, МосГУ, апрель 2004 г.). Вопросы дальнейшего совершенствования основных принципов местного самоуправления рассматривались на научно-практических конференциях, проходивших в декабре 2004 г., в мае и октябре («Высшее образование для XXI века», 22 октября) 2005 г., в апреле 2006 г. в Московском гуманитарном университете, а также на XII международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов», проходившей 12 – 15 апреля 2005 г. в МГУ им. М. В. Ломоносова. Проблемы местного самоуправления в городе Москве обсуждались за «круглым столом» «Правовые вопросы обеспечения национальной безопасности России», проходившем 28 марта 2006 г. в Московском гуманитарном университете, 22 апреля 2006 г. на VIII научной конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета, а также 26 октября 2006 г. на научно-практической студенческой конференции «Обеспечение национальной безопасности (правовой аспект)». Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета и на кафедре административного права и административно-служебной деятельности Академии экономической безопасности МВД России. Результаты диссертационной работы частично использованы в организационной деятельности органов местного самоуправления внутригородского муниципального образования Перово в городе Москве.

Структура диссертационной работы обусловлена выбором темы исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка документов и литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, характеризуются методологическая и теоретическая основы исследования, нормативная и эмпирическая база, обозначаются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе «Статус города в Российской Федерации», включающей в себя три параграфа, исследуются основные особенности городской власти в Российской Федерации, сущность и основные критерии современного российского города как населенного пункта (поселения), а также рассматривается соотношение полномочий публичной власти в различных по статусу городах Российской Федерации, в том числе в городах-субъектах Москве и Санкт-Петербурге.

В первом параграфе первой главы «Городское управление и самоуправление: основные особенности» раскрывается сущность и составные части публичной власти, которыми является государственная и муниципальная власть. Рассмотрена природа местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, как одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, как составной части государственного управления в целом.

Муниципальная власть – это система властеотношений, которая существует в пределах муниципального образования, основанная на нормах права и реализующая функции местного самоуправления. Однако противопоставление муниципальной и государственной власти неуместно. Территория муниципального образования является государственной территорией; местные жители (члены местного сообщества) являются, в первую очередь, гражданами государства; статус самого местного самоуправления определяется и гарантируется органами государственной власти; вопросы местного значения решаются пусть и самостоятельно, однако в русле единой государственной политики.

Второй параграф первой главы «Соотношение полномочий публичной власти в российских городах» посвящен, в первую очередь, системному анализу современных городов, в процессе которого обозначаются насущные проблемы городской публичной власти.

Российские города выступают в своей совокупности в качестве национальной, открытой, динамичной системы, выполняющей на базе урбанизации экономические, социально-демографические, административно-политические и другие функции в составе Российской Федерации. Основанием этой системы являются категориальные социально-экономические и территориально-пространственные характеристики городов.

В современной политико-экономической обстановке в стране не оправдано отнесение на уровень региональной власти полномочий, связанных с административно-территориальным устройством городов вне зависимости от их статуса. Необходимость эффективной городской политики в России очевидна, и это обусловлено состоянием городского расселения, изменениями в геополитической ситуации, задачами социально-экономического развития страны. Эта необходимость тесно связана с особенностями географии России – размерами территории, ее географическим положением и внутренней экономической дифференциацией.

Сегодня в различных городах Россий­ской Федерации наблюдается большое разнообразие в правовом регулировании вопросов местного самоуправления. Можно констатировать, что на сегодня блок необходимых для функционирования местного самоуправления первоочередных за­конов и других актов уже принят как на федеральном и региональном уровнях во всех субъектах Федерации, так и на местном уровне в большинстве городов. Вместе с тем содержание принимаемых актов в отдельных случаях таково, что происходит фактическое ограничение местного самоуправления. Имела и продолжает иметь место неравномерность в осуществлении процессов формирования системы местного самоуправления между различными субъектами Российской Федерации. Муниципальным властям необходимо более активно вмешиваться в этот процесс, используя различные официальные механиз­мы.

Третий параграф первой главы «Особый статус городов – субъектов Российской Федерации Москвы и Санкт-Петербурга» посвящен отдельному рассмотрению статуса городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.

Город федерального значения в федеративном государстве представляет собой город, не входящий в состав какого-либо субъ­екта федерации и наделенный стату­сом субъекта федерации. Соответственно этому Москва и Санкт-Петербург, по сути дела, являются носителями двух статусов: статуса города и статуса субъекта Федерации, закрепленного, прежде всего, в ст. 72 и ст. 73 Конституции Российской Федерации. Вследствие этого статус городов федерального значения выявляется в том числе путем сравнительного анализа правовых характеристик Москвы и Санкт-Петербурга с другими российскими городами.

Другой особенностью организации публичной власти в городе федерального значения является система муниципальных органов, при которой не существует общегородских органов местного самоуправления. В соответствии с Уставом города Москвы, а также ст. 10 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. (ред. от 14 мая 2003 г.) «Об организации местного самоуправления в городе Москве» к органам местного самоуправления относятся:

-  представительный орган местного самоуправления – муниципальное собрание, образуемое в соответствии с федеральными законами, законами города Москвы, Уставом муниципального образования;

-  исполнительно-распорядительный орган – муниципалитет, образуемый в соответствии с указанным Законом и уставом муниципального образования и являющийся органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность, структура и численный состав которого устанавливаются муниципальным собранием по представлению руководителя муниципалитета, осуществляющего руководство на принципах единоначалия, а статус сотрудников регулируется законом о муниципальной службе;

-  другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Санкт-Петербург с его уникальным экономическим и интеллектуальным потенциалом играет особую роль в развитии конституционализма и парламентаризма в России. Однако процесс полноценного законодательного формирования как государственной власти субъекта Федерации, так и муниципальной, в нем оказался необыкновенно затянутым. Предполагалось, что муниципальный совет небольших муниципальных образований в Санкт-Петербурге будет «ближе к народу». Однако в действительности оказалось, что 10 членов совета в округе с общим населением около 40 тысяч человек не в силах обеспечить этой связи. Следует отметить, что в Москве проблема выглядит еще острее: на основании п. 2 ст. 12 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» при числе избирателей до пятидесяти тысяч число депутатов представительного органа местного самоуправления устанавливается до 10, при числе избирателей от пятидесяти до ста тысяч – до 15, при числе избирателей свыше ста тысяч – до 20 депутатов. Так, например, численный состав муниципального Собрания внутригородского муниципального образования Перово в городе Москве составляет 14 депутатов. Эта цифра отражена в Уставе указанного муниципального образования.[2] Согласно данным Всероссийской переписи населения 2002 г. численность зарегистрированных в районе Перово жителей составила 133 тысячи человек. Получается, что на местном уровне четырнадцать человек представляют интересы более 130 тысяч горожан, что не может не сказаться на результатах работы представительного органа муниципального образования и соответствующем отношении населения в целом к местному самоуправлению в городе Москве.

Сравнение организации публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге показывает, что оба города федерального значения, несмотря на определенные различия уставных конструкций и городского законодательства, по сути выработали сходные варианты распределения  публичной  власти  по  внутригородской  вертикали. Это сходство наблюдается в следующих пунктах.

Во-первых, оба субъекта распространили сугубо административную власть на внутренние части городской территории, в пределах которых региональные представительные органы не создаются.

Во-вторых, и в Москве, и в Санкт-Петербурге общегородские структуры местного самоуправления не создаются.

В-третьих, в обоих городах на местном уровне управления происходит фактическое замещение функций представительных органов местного самоуправления местными органами городской исполнительной власти, причем в Москве такой синтез выглядит как подчинение депутатов муниципального собрания решениям руководства управы.

Определение административных границ в качестве границ внутригородских муниципальных образований противоречит интересам местного населения, которое вправе выступать с законодательной инициативой об изменении границ внутригородских территорий городов федерального значения. Изменение границ территории муниципального образования должно осуществляться не на основании закона субъекта, а согласно межмуниципальным соглашениям тех внутригородских муниципальных образований, между которыми проходит рассматриваемая граница, с участием городских властей в качестве контролирующего органа.

Современное конституционное законодательство о городах федерального значения, как субъектах Российской Федерации, опиралось на предшествующий исторический опыт развития Российской империи и РСФСР. Это выражалось и продолжает выражаться в известном тезисе о двух российских столицах. Однако необходимо отметить, что для существования таких урбанистических образований важны все-таки не только исторические, но и социально-экономические обоснования. Поэтому представляется, что конституционное законодательство Российской Федерации должно не только признавать существование де факто двух городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), но и установить порядок возможного отнесения к этой категории субъектов Российской Федерации и других мегаполисов.

Вторая глава «Организация публичной власти в городе Москве» состоит из трех параграфов и посвящена подробному выявлению структуры формирования и осуществления публичной власти в городе, а также раскрытию организационно-правовых особенностей составных частей публичной власти – государственного управления и местного самоуправления в городе Москве.

Первый параграф второй главы «Структура формирования и осуществления публичной власти в городе Москве» раскрывает становление, развитие и основные особенности осуществления городской власти.

Современная организация публичной власти в городе Москве строится на основе принципа разделения властей на государственную и муниципальную в соответствии с положениями, закрепленными в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Государственная власть осуществляется в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации на основе разделения на самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Местное самоуправление в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами и Уставом города Москвы устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации.

На основе Конституции Российской Федерации 1993 г., последствий развития федерального законодательства и законодательства Москвы в городе сложилась стабильная структура формирования и осуществления публичной власти, которая, тем не менее, может быть преобразована в отдельных моментах, относящихся как к государственному управлению, так и к местному самоуправлению.

Во втором параграфе второй главы «Организационно-правовые особенности государственного управления в городе Москве» проводится подробный анализ публично-властного статуса города Москвы, выраженного в качестве города федерального значения, столицы Российской Федерации, а также административного центра Московской области. Также в параграфе исследуется городская система органов государственного управления, особенности ее функционирования и развития, выносятся предложения по правовому совершенствованию системы городского управления.

Система региональной власти в городе Москве далека от демократических идеалов, которые приводятся в качестве примера в отечественной научной и учебной литературе. Во-первых, количественный состав представительного коллегиального органа – Московской городской Думы, равный 35 депутатам не может обеспечить объективность принятия решения по вопросам, выносимым на рассмотрение в Думе. Количественно больший состав представительного органа способствовал бы повышению его интеллектуального потенциала. На увеличенный состав депутатов городского парламента следует возложить контролирующие функции, а также меру ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязанностей членами Правительства Москвы. Следует отметить, что численность депутатов Московского городского Совета народных депутатов по состоянию на 1 января 1991 г. составляла 470 человек, а на выборах 17 декабря 1950 г. в Московский Совет депутатов трудящихся избирали 1452 депутата. Как видно из приведенных примеров, современная система управления в городе при сосредоточении основных функций у Мэра столицы и отсутствии сильной представительной власти не соответствует принципам современной российской государственности. Столице необходима существенная корректировка Устава города Москвы, нацеленная на его приведение в соответствие федеральному законодательству, на сбалансирование полномочий и прерогатив администрации и представительной власти.

Во-вторых, представляется более разумным на увеличенный состав «народных избранников» – депутатов городского парламента, возложить контролирующие функции, а также меру ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязанностей членами Правительства Москвы, а не на Мэра в единственном числе. Власть является ответственной не тогда, когда она может быть ликвидирована решением вышестоящего начальства, а тогда, когда ее замена может быть проведена по воле граждан, чьи интересы обязана обеспечивать. Помимо этого, данное изменение позволило бы избежать нежелательного субъективизма и предвзятости в оценке работы Правительства. Целесообразным представляется наделение депутатов определенными механизмами контроля московских чиновников.

В третьем параграфе второй главы «Основные организационно-правовые особенности местного самоуправления в городе Москве» исследуются проблемы, препятствующие эффективному осуществлению деятельности по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Для того, чтобы организовать самоуправление в Москве, необходимо начать с восстановления почти вековых традиций жителей города, то есть с восстановления административно-территориального деления города, существовавшего до 1992 г.[3] и формировавшегося многие десятилетия в период бурного роста столицы с 30-х по 70-е гг. прошлого века. В начале 90-х гг. ХХ в. в процессе ликвидации основного звена в механизме советской власти в городе Москве – районных Советов народных депутатов города Москвы и исполнительных комитетов районных Советов народных депутатов – с последующим формированием муниципальных округов было изменено административно-территориальное деление города. Безусловно, существующее в настоящее время «искусственное» деление прежних районов сыграло определенную роль в ликвидации советской модели управления на местном уровне. Но сегодня настало время решать более сложный вопрос объединения существующих административно-территориальных единиц с учетом их экономико-географических, промышленных, исторических и иных особенностей. Это позволит сократить численность управленческого аппарата как органов государственной власти в районах, так и органов местного самоуправления, что, в свою очередь, будет способствовать сокращению расходов на содержание такого количества государственных и муниципальных служащих, подбору наиболее квалифицированных и подготовленных специалистов с соответствующим повышением заработной платы за счет сокращения штатного расписания.

В городе Москве, как и в целом по стране, местное самоуправление необходимо было формировать до периода 1990-х гг., связанного с процессом приватизации в общегосударственном масштабе, когда объекты жилого фонда можно было передать в муниципальную собственность без права приватизации и продажи квартир, бесплатно полученных гражданами от государства. Это способствовало бы созданию муниципального жилого фонда, а также препятствовало бы росту числа лиц без определенного места жительства. Нежилые помещения также должны были перейти в муниципальную собственность, их можно было бы передавать в аренду, но без права выкупа и перепрофилирования без вынесения соответствующего решения представительного органа местного самоуправления. Распродажа нежилых помещений, которые раньше сдавались в аренду, лишила местный бюджет источника постоянного пополнения, а перепрофилирование выкупленных магазинов привело к тому, что в центре города стали наблюдаться трудности с булочными и другими продовольственными магазинами. Подавляющее большинство предприятий и филиалов, расположенных в Москве, на начало 90-х гг. ХХ в. имело в своем ведении внушительное количество образовательных, оздоровительных, культурно-просветительных и прочих учреждений. В их число, безусловно, входили и дошкольные учреждения (нехватка которых сегодня является острой социальной проблемой города), именовавшиеся ведомственными, хотя, по своей сути, являвшиеся городскими – создаваемыми за счет средств, вложенных соответствующими министерствами в инфраструктуру города. Если бы в тот временной период фактически было создано местное самоуправление, то основной на сегодняшний день вопрос наделения его муниципальной собственностью был бы в большей степени решен.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4], Закону города Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве»[5], а также Закону города Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы»[6], сегодня на местном уровне в Москве фактически наличествует двоевластие, состоящее из управ районов в качестве органов государственной власти на местах и представительных (муниципальное собрание внутригородского муниципального образования в городе Москве) и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (муниципалитет муниципального образования). Московская муниципальная власть окружена рядом проблем, которые необходимо незамедлительно решать.

Одной из главных является отсутствие механизма ответственности депутатов муниципального собрания непосредственно перед населением муниципального образования за свою выполненную или невыполненную работу. Фактически на местах сегодня продолжает оставаться заметная пропасть между органами местного самоуправления и населением, которое зачастую не знает, какими полномочиями наделены и где территориально расположены органы муниципальной власти. Текущее положение вещей здесь могло бы изменить приравнивание количества депутатов количеству избирательных округов в муниципальном образовании, то есть проведение выборов депутатов представительного органа местного самоуправления по одномандатным округам. Кандидат в депутаты, занявший на выборах второе место по количеству голосов, отданных за него избирателями, становится претендентом в депутаты, право которого на исполнение обязанностей депутата признает собрание депутатов муниципального образования в случае неисполнения изначально избранным депутатом муниципального собрания города Москвы своих обязанностей по тем или иным причинам.

Формирование списков кандидатов из числа жителей муниципального образования или сотрудников предприятий и учреждений, находящихся на территории данного образования, может значительно приблизить местное самоуправление к населению как одновременно субъекту и объекту управления. Если депутат будет жить или местонахождение его основной работы будет расположено в избирательном округе, по которому он был избран в муниципальное собрание, то он будет в большей степени владеть местными вопросами. Избиратели, в свою очередь, будут знать конкретное лицо, представляющее их интересы на муниципальном уровне.

Значительный перечень вопросов, которые должны если не решаться, то, по крайней мере, согласовываться с муниципальной властью, целиком и полностью рассматривается на городском уровне, то есть на уровне субъекта федерации. Ярчайший тому пример – вопросы согласования строительства и комплексной реконструкции жилых и нежилых строений в городе Москве. Происходящий в этой сфере правовой беспредел давно перестал быть сенсацией, и сейчас никто не удивится, услышав, что процедура согласования строительства сегодня фактически замкнута на городском и окружном уровнях, безнаказанно минуя местные органы власти. Подавляющее большинство полномочий, которыми наделено муниципальное собрание, являются организационными по отношению к муниципальному образованию. Сегодня они носят формально-правовой характер, так  как, например, наличие таких полномочий, закрепленных за муниципальным собранием, как «утверждение бюджета муниципального образования и отчета о его исполнении», «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении» или «установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью» фактически никак не отражается на жизни и благосостоянии населения муниципального образования вследствие того, что львиная доля средств в муниципальный бюджет поступает уже из регионального, а планы и программы развития муниципального образования составляются, исходя из уже имеющихся городских комплексных и целевых программ.

В п. 7 ст. 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» сказано: «Предметы ведения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются настоящим Законом, другими законами города Москвы». Как видно, для местного самоуправления необходимы объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. Поэтому, прежде чем организовывать местное самоуправление необходимо создать муниципальную собственность, построить муниципальное жилье, прежде всего, для особо нуждающихся в нем лиц.

В случае, если будут восстановлены районы в прежних границах, существовавших до 1991 г., и ликвидированы городские административные округа как лишнее звено в системе городского управления, а также созданы должные финансовые условия для самостоятельного функционирования и дальнейшего развития внутригородских муниципальных образований, необходимо будет передать в ведение муниципальных властей дирекции эксплуатации зданий вместе с прочими обслуживающими жилищно-коммунальное хозяйство и территорию муниципального района структурами, а также поликлиники, школы и детские сады, муниципальную милицию, торговую сеть, объекты культуры и спорта с целью создания материальной базы местного самоуправления.

С созданием полнокровного местного самоуправления в районах вся ответственность за состояние дворов и подъездов, кровли зданий, тепло и другие жизненные вопросы будет лежать на местных органах власти. Органы государственной власти города должны будут иметь возможность сосредоточить внимание на таких общегородских вопросах, как развитие энергоресурсов, обеспечение теплом, водой, транспортом, связью, строительство жилья и объектов инфраструктуры, капитальный ремонт жилого и нежилого фонда города, строительство дорог и линий метрополитена, других общегородских вопросах.

Таким образом, должно быть произведено следующее разделение властей: на общегородском уровне – государственная власть, решения которой обязательны для всех граждан и всех организаций, находящихся в городе, в районе – муниципальная власть, решения которой распространяются на жителей и организации, расположенные на территории конкретного муниципального образования – района города Москвы.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и практические рекомендации по исследуемой теме.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:

1.      Крылов А. В. Вопросы дальнейшего совершенствования основных принципов местного самоуправления // Научные труды аспирантов и докторантов. Вып. 39. – М.: Издательство Московского гуманитарного университета, 2005. С. 74-79. – 0,3 п. л.

2.      Крылов А. В. Некоторые проблемы местного самоуправления в городе Москве // Актуальные вопросы российского права: сборник научных трудов. Вып. 2. – М.: Издательство Московского гуманитарного университета, 2006. С. 8-12. – 0,2 п. л.

3.      Крылов А. В. К вопросу о статусе города Российской Федерации // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 68. – М.: Издательство Московского гуманитарного университета, 2006. С. 41-44. – 0,2 п. л.

4.      Крылов А. В. Актуальные проблемы развития муниципальной власти в Москве // Современное право. — 2006. — № 10. — С. 79-81. — 0,3 п. л.

5.      Крылов А. В. Основные особенности публичной власти в современных городах Российской Федерации // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 73. – М.: Издательство Московского гуманитарного университета, 2006. С. 51-64. – 0,8 п. л.



[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995. С. 31.

[2] Устав внутригородского муниципального образования Перово в городе Москве, принятый решением муниципального Собрания «Перово» от 26 ноября 2003 г. // Наше Перово. 2003. 9 декабря. № 12 (45).

[3] До принятия совместного Постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы».

[4] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[5] Там же. 2002. № 139 (21 ноября).

[6] Там же. 2001. № 33 (15-21 августа).