На правах рукописи

 

 

 

 

 

 

ГОНЧАРОВ

Игорь Александрович

 

 

ГРАЖДАНСТВО РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ: ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

Специальность: 12.00.02 —

конституционное право;

муниципальное право

 

 

 

Москва — 2006

Работа выполнена на кафедре конституционного права Международной академии предпринимательства

 

 

Научный руководитель:                             доктор юридических наук

                                                                   Басик Владимир Петрович

 

Официальные оппоненты:                         доктор юридических наук, профессор

                                                                   Гулиев Владимир Евгеньевич

 

                                                                   кандидат юридических наук, доцент

                                                                   Беседкина Наталья Ивановна

 

Ведущая организация:                 Московский городской университет

                                                     управления Правительства г. Москвы

 

 

Защита состоится «____» ____________ 2006г. в ____ часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д.5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

Автореферат разослан «____» ____________ 2006г.

 

 

 

Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент                         Е.В. Белоусова

 

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. В связи с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью, существенно возрос интерес к гражданству. Права, свободы и обязанности человека, их объем и содержание находятся в прямой зависимости с гражданством.

Гражданство представляет собой один из основных элементов правового статуса человека. В институте гражданства синтезированы наиболее существенные связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. Объем прав, свобод и обязанностей любого человека зависит напрямую от гражданства.

Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является.

Существование гражданства обусловлено государственной организацией общества и неразрывно связано с государством. Государственная власть и население связаны единством территории. В государственно-организованном обществе существует потребность юридического закрепления того факта, что в политическом отношении большинство населения государства живет на его территории. Постоянное проживание на территории государства наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически институтом гражданства.

Социальную основу гражданства составляет фактическая принадлежность лица к государственно-организованному обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или, другими словами, принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют основания и порядок приобретения, прекращения гражданства и т.д.

Институт гражданства выполняет двойную функцию, представляя собой средство защиты прав индивида и институт защиты прав и интересов государства.

Учитывая вышесказанное, а также то, что «гражданство» имеет огромное значение как объединяющее начало для основополагающих феноменов науки юриспруденции: «личности» и «государства», актуальность темы настоящего исследования не вызывает сомнений.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы, связанные с гражданством Российской Федерации неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными юристами. Попытки комплексного анализа этого института предпринимались как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися международным, административным и иными отраслями права.

Общетеоретической основой исследования вопросов гражданства на территории Российской Федерации послужили работы таких отечественных ученых правоведов как: М.В. Баглай, Ю.Р. Боярс, А.Б. Венгеров, Д.А. Гайдуков, Ю.А. Дмитриев, В.Я. Кикотя, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, В.В. Полянский, С.В. Черниченко, В.Е. Чиркин и других.

Об истории становления института гражданства в России писали и пишут многие авторы, такие как Н.В. Витрук, Е.И. Козлова, А.В. Мещеряков, И.И. Овчинников, О.О. Миронов и другие.

Особое внимание в диссертационной работе уделено сравнительно-правовому анализу законодательства о гражданстве России и зарубежных стран. Основу диссертационного исследования составили работы современных авторов: С.А. Авакьяна, В.П. Басика, М.В. Варлен-Бевз, Е.В. Гончаренко, В.Д. Гончаренко, Д.А. Косарева, Э.А. Позднякова Р.А. Рахимова, Б.Н. Топорнина, А.Г. Хабибулина и других.

Большинство авторов остановились на двух основных направлениях в рассмотрении гражданства — это определение гражданства в виде принадлежности лица к государству в качестве юридической либо политико-правовой связи лица с государством.

Разработкам ученых, их методологии, сущности, понятийным элементам диссертант уделяет особое внимание. Многие теоретические выводы, положившие начало переосмыслению института гражданства, не утратили своей актуальности и сегодня. В то же время широкий круг вопросов, связанных с исследованием института гражданства, а также сравнительного анализа института гражданства России и зарубежных государств, нуждается в научном осмыслении.

Целью и задачами исследования является определение этапов эволюции института гражданства, политико-правовой обусловленности современного законодательства Российской Федерации и возможностей использования законодательства зарубежных государств в развитии и дополнении содержания института гражданства России, рассмотрение актуальных теоретических и практических проблем.

В прикладном плане целью исследования является разработка научных рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной области.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:

— изучение научно-теоретических основ гражданства, анализ содержания понятия гражданства и подданства;

— рассмотрение историко-правовых предпосылок формирования института гражданства;

— исследование основных этапов развития и становления законодательства о гражданстве;

— определение политико-правовой обусловленности современного этапа развития законодательства о гражданстве;

— рассмотрение оснований приобретения и прекращения гражданства России и зарубежных государств;

— анализ системы органов государственной власти Российской Федерации и зарубежных государств, решающих вопросы гражданства;

— на основе проведенного сравнительного исследования определить существующие пробелы в законодательстве Российской Федерации в области регулирования вопросов гражданства и внести предложения по его усовершенствованию.

Предметом исследования является совокупность конституционно-правовых норм, образующих институт гражданства России и зарубежных государств.

Объектом исследования являются общественные отношения, выражающие постоянную правовую связь человека и государства, которая находит свое проявление в их взаимных правах и обязанностях.

Методологической основой диссертационного исследования стали научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-социологического, историко-правового подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие, более частные методы исследования. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Эмпирическая база диссертационного исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены результаты мониторинга, посвященного изучению мнения граждан России о демографических проблемах и отношения к мигрантам, проведенного в августе 2003 г. компанией «РОМИР-Мониторинг». Использование результатов экспертного опроса 753 граждан России и государств СНГ на тему национального гражданства; 46 сотрудников паспортно-визовых служб Российской Федерации и государств СНГ. Подготовка 178 дел по приему в гражданство Российской Федерации; 17 судебных дел. Исследование практики работы Федеральной миграционной службы за 2004—2006 гг. (на основании ежегодных отчетов).

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основе проведения сравнительного анализа норм Российского законодательства и законодательства зарубежных государств были выявлены количественные и качественные изменения института гражданства Российской Федерации. Дана авторская классификация этапов исторического развития института гражданства в России и зарубежных государствах; определено современное содержание института гражданства, его признаков и правовых характеристик на базе сравнительного анализа. Классифицированы основания приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации и зарубежных государствах. Диссертантом также дана научная правовая оценка изменений в структуре и полномочиях органов, ведающих делами о гражданстве в Российской Федерации и государствах СНГ.

Выявлены пробелы и недостатки законодательного и правоприменительного характера, высказаны предложения по совершенствованию действующего Российского законодательства о гражданстве, предложены пути использования зарубежного опыта.

Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной области.

На защиту выносятся следующие предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам института гражданства в Российской Федерации, а именно:

1. Вывод о том, что в современных условиях необходимо вернуться к исторически сформулированному определению гражданства Российской Федерации как устойчивой политико-правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

2. Вывод о том, что мировая практика государственного строительства показала, что термин «подданство», фактически равнозначный гражданству, применялся и применяется только в странах с монархической формой правления.

В процессе исторического развития нашего государства понятие и сущность гражданства изменялись, наполняясь новым содержанием. В дореволюционной России сама форма правления государства — абсолютная монархия — предполагала наличие подданства, а не гражданства.

В первой половине XVIII в. в законодательстве начинает применяться юридический способ вступления в русское подданство, именуемый натурализацией. Таким образом, во всеобщее употребление для обозначения подданства входят термины «гражданство» и «гражданин».

Подданство является состоянием, личным статусом, с которым право необходимо связывает наличность субъективных обязанностей и прав. Подданный состоит в юридической связи с монархом; в республиканских государствах отношение подданства, как отношение индивида к государству называется гражданством.

3. Авторская классификация этапов развития законодательства о гражданстве:

Первый этап — либеральный — март 1917 г.—1923 г.

Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917—1923 гг., советские исследователи отмечали обычно следующие его черты:

а) Ликвидация института российского подданства и создание качественно нового советского гражданства;

б) Принцип интернациональной классовой солидарности, солидарности трудящихся всех наций;

в) Советское законодательство о гражданстве отражало полное равноправие полов, отменив существовавшее в царской России правило, согласно которому жена обязательно следует гражданству мужа.

г) Законы не содержали ограничений прав натурализованных по сравнению с правами всех прочих граждан, тогда как в ряде других стран в тот период натурализованные на определенный срок, а в некоторых случаях и навсегда ограничивались в политических правах и пр.

д) Советское законодательство было более демократичным в ряде отношений, чем аналогичное законодательство многих зарубежных стран.

Второй этап — формальный — октябрь 1924 г.—август 1938 г. Положение о союзном гражданстве 1924 г. стало первым кодифицированным актом о гражданстве, заложившим основу важнейшего института государственного права СССР.

Третий этап — институциональный — август 1938 г.—ноябрь 1991 г. Ознаменован принятием нормативного акта, имеющего статус закона – Закон «О гражданстве СССР» 1938 г.

Четвертый этап — демократический — ноябрь 1991 г.—май 2002 г. Российское законодательство о гражданстве начало свое развитие с Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации». Анализ российского законодательства о гражданстве постсоветского периода дает основание сделать вывод о том, что его развитие шло сначала по пути децентрализации этого института, а затем приобрело обратную тенденцию.

Пятый этап — неолиберальный — май 2002 г. Принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» обусловлено необходимостью сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства; характером взаимоотношений с независимыми государствами; важностью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России.

4. Заключение о том, что институт гражданства в Советской России, СССР, РСФСР и Российской Федерации развивался как политико-правовая связь между физическим лицом и государством. Каждый этап его развития отличает отсутствие преемственности, отражает исторически сложившуюся политическую позицию государства и даже отдельных его лидеров.

5. Вследствие безусловной важности морально-идеологической составляющей законности в Российской Федерации, следует признать неприемлемым исключение из понятия «гражданство» идеологического основания политико-правовой связи государства со своими гражданами.

6. Представляется обоснованным предоставить решение вопроса о выборе гражданства Российской Федерации несовершеннолетнему, достигшему возраста 14 лет.

7. Исходя из зарубежного опыта, представляется целесообразным заменить прием в гражданство Российской Федерации натурализацией, приведя при этом исчерпывающий перечень оснований натурализации.

8. Целесообразно дополнить современное законодательство Российской Федерации о гражданстве понятием реинтеграция, под которой понимается восстановление в гражданстве и репатриация — форма приобретения гражданства, при которой гражданство приобретается самим фактом прибытия на постоянное место жительства на историческую родину — физическое возвращение на Родину и автоматическое восстановление в гражданстве.

9. Представляется необходимым предоставить право родителям, один из которых имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином, определить гражданство своего ребенка на основании соответствующего соглашения. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если он родился на территории Российской Федерации либо если иначе он станет лицом без гражданства. Таким образом, законодателю необходимо вернуть, немного модернизировав, норму ч. 2 ст. 15 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации».

10. Представляется необходимым предусмотреть в законодательстве механизм автоматической утраты гражданства лицами, которые в силу своего длительного проживания за границей, фактически потеряли связь с Россией.

11. Предложение о внесении поправок в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»:

а) дополнить ст. 3 фразой, раскрывающей понятие «гражданство»: «и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека»;

б) зафиксировать полный, а главное — исчерпывающий список органов, ведающих вопросами гражданства;

в) внести в ст. 19 положение, устанавливающее право на упрощенный выход из гражданства для детей, оба родителя которых являются иностранными гражданами.

12. Разработать и принять на уровне всех органов, ведающих вопросами гражданства, Инструкцию о совместной работе, соотнеся ее с существующим Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционной отрасли права, разделов и научных дисциплин.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, совершенствования действующего законодательства, регулирующего институт гражданства в России.

Результаты диссертационного исследования могут применяться в высших учебных заведениях при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации», «Муниципальное право», а также основанных на них спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования, а также выводы и рекомендации прошли апробацию в правотворческой и научной сферах.

Результаты исследования внедрены в практическую деятельность Паспортно-визового управления г. Краснодара, докладывались на научно–практических конференциях и «круглых столах», посвященных проблемам института гражданства в России, в частности:

— участие в международной научно-практической конференции по вопросам паспортного режима и гражданства (сравнительный анализ), проводимой 1 июля 2002 г., г. Алматы;

— участие в работе «круглого стола» «Положение лиц без гражданства», Пенза, 18 сентября 2002 г.;

— участие в работе «круглого стола» на тему: «Состояние и развитие законодательства в области гражданства и прав мигрантов» — 5 ноября 2003 г.;

— участие в Конференции «Проблемы вынужденной миграции в России», Москва, 19—20 апреля 2005 г.;

— представлены тезисы на Международную научную конференцию «Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги в контексте глобализации и регионализации», которая состоится с 5 по 9 октября 2006 г. в г. Сочи.

Предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере изложены автором в трех научных статьях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка использованной литературы. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее разработанности, определяется объект и предмет исследования, его цели и задачи, научная новизна и практическая значимость, характеризуется степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются теоретические и методологические основы исследования, теоретические и практические выводы и предложения, описывается нормативная и эмпирическая база по теме исследования. Отмечаются основные положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава диссертационного исследования «Понятие и современное состояние законодательства о гражданстве» посвящена общим научно-методическим и историко-теоретическим вопросам гражданства Российской Федерации, терминологической базе исследования, а также раскрытию политико-правовой обусловленности современного этапа развития законодательства о гражданстве.

В первом параграфе «Понятие и эволюция гражданства и подданства России» проводится анализ исторического развития понятия и сущности гражданства. В дореволюционной России сама форма правления государства — монархия — предполагала наличие подданства, а не гражданства.

Современное слово «подданный» происходит от слова «дань» (уплата дани) — подчиненный законам государства; а слово «гражданин» ведет свое начало от слова «горожанин» — имеющий долю во власти суверена.

Вопросы подданства и гражданства неоднократно становились предметом рассмотрения российских ученых, в том числе В.М. Гессена, А.А. Жилина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.О. Куплеваского, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, В.В. Сокольского и др.

В Российской империи понятие гражданство отсутствовало, речь шла лишь о подданстве. Русское право XVI и XVII вв. не содержало норм, которые бы четко определяли, кто является русским подданным и кто — иностранцем. Таких норм и не могло быть, поскольку само понятие подданства в тот период имело бытовой, а не юридический характер.

В первой половине XVIII в. в законодательстве начинает применяться юридический способ вступления в русское подданство, именуемый натурализацией и связанный с принесением присяги на подданство.

Историческое значение подданства как понятия, сложившегося в эпоху абсолютных монархий, явилось причиной исчезновения этого термина из современного публичного права не только России, но и других государств.

Таким образом, во всеобщее употребление для обозначения подданства входят термины «гражданство» и «гражданин». «Как известно, — писал В.М. Гессен, — до настоящего времени в истории государственного права понятию гражданства по общему правилу дается весьма специальное или узкое значение. Гражданином называется тот, кто является субъектом определенной категории публичных прав, а именно, прав политических»[1].

В работе отмечается, что, отказавшись от термина «подданный» как символа политического бесправия и угнетения, французская «Декларация прав человека и гражданина» 1789 г. официально ввела понятие «гражданин», с которым связывалось представление о юридически свободной личности, обладающей правом на участие в политической жизни.

В последующем мировая практика государственного строительства показала, что термин «подданство», фактически равнозначный гражданству, применялся и применяется только в странах с монархической формой правления.

Во втором параграфе «Основные этапы развития законодательства о гражданстве» отмечается, что основы, на которых строится текущее законодательство о гражданстве не возможно понять без знания истоков, анализа исторического опыта — без всего того, что называется историческим опытом, условия без которых никакие знания и аналитические возможности не могут быть в полной мере состоятельными.

Вследствие того, что до 1917 г. отношения народа и Российского государства представляли собой отношения господина и вернослужащих, в контексте данного исследования наиболее интересным представляется период развития законодательства начиная с советского периода, как периода в который предприняты попытки оформить отношения между гражданином и государством как свободные, а, следовательно, имеющие демократический оттенок.

До проведения анализа конкретных нормативно-правовых положений, автором рассматривается вопрос периодизации, с использованием классификаций, предложенных М.В. Варлен-Бевз, А.В. Мещеряковым; В.В. Полянским, каждая из которых за начало первого этапа в развитии законодательства о гражданстве берет октябрь 1917 г., отмечая, что именно с этой даты начинается не только история развития законодательства о гражданстве, но и история нового государства на территории бывшей Российской империи.

Вместе с тем, представляется, что образованное после Февральской революции 1917 г. Временное правительство, не внесшее существенных изменений в царское законодательство о подданстве, тем не менее, приняло законодательный акт, который имел отношение к правовому положению граждан, — Постановление от 20 марта 1917 г. «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений»[2].

Таким образом, началом первого этапа в развитии законодательства о гражданстве допустимо считать март 1917 г., когда состоялось фактическое объявление гражданами, в связи с делегированием им права выбирать и быть избранными. Временное правительство отмечало, что в свободной стране все граждане должны быть равны перед законом и что совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения, все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменялись.

Рассмотренные в работе нормативные акты по вопросам гражданства в период с 1917 г. по 1923 г. ликвидировали институт российского подданства и создали институт гражданства, сохранившего право дискриминации отдельных лиц путем насильственного лишения гражданства и условия приема в гражданство РСФСР иностранных граждан в зависимости от их социальной принадлежности.

Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г.[3], ст. 1 которого провозгласила, что гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и Конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает, установив тем самым единое союзное гражданство для граждан союзных республик, заложило основу важнейшего института государственного права СССР. Положение 1924 г. не решило всех вопросов гражданства нового государства, но оно стало первым кодифицированным актом о гражданстве и началом второго этапа в развитии законодательства о гражданстве.

До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Новый союзный Закон о гражданстве СССР ничего не говорил о политических правах иностранцев. Таким образом, иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Отныне иностранец мог получить такие права лишь после того, как он станет гражданином СССР.

Прежние законы о гражданстве устанавливали, что каждый проживающий в СССР, кто не имел таких доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР.

Первый Закон «О гражданстве СССР» 1938 г.[4] внес полную ясность в этот вопрос. Отсутствие доказательства иностранного гражданства не делало человека гражданином СССР. Наконец, новый закон знаменателен еще и тем, что в нем впервые употреблен термин «советское гражданство», тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик.

Через 40 лет после принятия первого закона о гражданстве был принят второй закон — Закон СССР «О гражданстве СССР» 1978 г., основанный на Конституции СССР 1977 г. В Законе устанавливалось, что «гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения»[5].

При определении гражданства вместо формулы «принадлежность лица к государству» все чаще стала использоваться формула «правовая связь лица с определенным государством».

Закон «О гражданстве СССР», принятый 23 мая 1990 г.[6], можно характеризовать как начало демократизации правового регулирования института гражданства, в частности, было введено запрещение лишения человека гражданства.

Закон о гражданстве 1990 г. был «продуктом» соответствующей эпохи — так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты данного периода, ослабление политической диктатуры.

В диссертационном исследовании отмечается, что институт гражданства с 1917 г. по 1991 г. в Советской России, СССР и РСФСР развивался как политико-правовая связь между физических лицом и государством. Каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства и даже отдельных его лидеров.

Российское законодательство о гражданстве начало свое развитие с Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации»[7].

Принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[8] было обусловлено, прежде всего, несоответствием Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. и отдельных норм Конституции Российской Федерации, необходимостью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.

Действующий Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» решил многие проблемы и фактически вывел на новый уровень законодательного решения вопросов. 

Третий параграф «Политико-правовая обусловленность современного этапа развития законодательства о гражданстве» раскрывает двойную социально-юридическую функцию института гражданства.

Анализируя современную политическую обстановку, а также международную практику регулирования вопросов гражданства, автором подчеркивается важность межгосударственного регулирования вопросов гражданства для полноценной реализации неоспоримого принципа защиты прав и свобод человека и гражданина.

В работе анализируются два основных направления в рассмотрении гражданства: определение гражданства в виде принадлежности лица к государству в качестве юридической либо политико-правовой связи лица с государством. Исследуются работы Д.А. Гайдукова, Г.В. Игнатенко, Е.И. Козловой, В.В. Полянского и др.

Представляется, институт гражданства следует рассматривать комплексно, в единстве политической, правовой, нравственной значимости. Политический, государственный критерий, связь интересов, забот личности с делами государства и общества — это важнейшие черты, сущность института гражданства.

В работе раскрывается понятие «гражданство», выделяются его черты, признаки, отмечается, что совокупность политических прав может стать орудием политических игр различных государств, когда через граждан оказывается влияние на внутреннюю политику, она направляется в нужное иностранному государству русло.

Предоставление иностранным гражданам права участвовать в управлении государством или формировать органы, определяющие государственную политику, недопустимо. Названные ограничения относятся к упомянутым в ст. 62 Конституции России случаям, когда права и обязанности иностранных граждан не совпадают с правами и обязанностями граждан Российской Федерации. Подобная норма существует в большинстве стран. Автором анализируется законодательство Аргентины, Бразилии, Испании, Франции и пр.

В исследовании подчеркивается, что существование гражданства обусловлено государственной организацией общества и неразрывно связано с государством. Государственная власть и население связаны единством территории. В государственно-организованном обществе существует потребность юридического закрепления того факта, что в политическом отношении большинство населения государства живет на его территории. Постоянное проживание на территории государства — наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически — институтом гражданства.

Социальную основу гражданства составляет фактическая принадлежность лица к государственно-организованному обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или, другими словами, принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют основания и порядок приобретения, прекращения гражданства и т.д.

Институт гражданства автор относит к одному из наиболее чувствительных, чрезвычайно показательных и емких критериев истинного отношения государства к своим гражданам как личностям, чьи права и свободы являются в соответствии со ст.2 Конституции Российской Федерации высшей ценностью.

Вторая глава «Основные направления использования зарубежного опыта в развитии российского законодательства о гражданстве» посвящена основаниям приобретения и прекращения гражданства России и зарубежных государств, а также анализу системы органов государственной власти Российской Федерации и зарубежных государств, решающих вопросы гражданства.

В первом параграфе «Основания приобретения гражданства России и зарубежных государств» подчеркивается, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения, что имеет непосредственное значение для последствий приобретения лицом российского гражданства. Эти последствия (права, свободы, обязанности, ответственность, защита и покровительство) в равной мере относятся ко всем лицам, независимо от того, по каким основаниям они приобрели гражданство Российской Федерации.

Прежде чем исследовать вопросы приобретения гражданства, автором рассматривается заслуживающая отдельного внимания категория иностранцев — иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды), — входящая в состав населения Российской Федерации.

Анализ норм Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» позволил сделать вывод, что в Российской Федерации предусмотрены следующие формы приобретения гражданства:

1) по рождению;

2) в результате приема в гражданство Российской Федерации;

3) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

4) по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом о гражданстве или международным договором Российской Федерации.

Основной и наиболее распространенной формой приобретения гражданства является филиация, или приобретение гражданства в силу рождения. Филиация в национальном законодательстве может осуществляться на основе двух ведущих принципов: права крови и права почвы. В работе исследуется законодательство о гражданстве Аргентины, Канады, Соединенных Штатов Америки, Франции

В настоящее время все государства регулируют вопросы гражданства, основываясь на названных принципах.

В большинстве случаев гражданство по рождению предоставляется государством независимо от воли физического лица. Однако, правовые системы некоторых государств допускают влияние субъективных факторов на приобретение гражданства ребенком (например, Алжир, Армения).

Следующая форма приобретения гражданства — натурализация. Термин «натурализация» не используется в Федеральном законе о гражданстве Российской Федерации, и заменен синонимом — прием в гражданство.

Предусмотренная российским законодательством, — натурализация — прием в гражданство, представляет собой индивидуальный прием в гражданство по просьбе или с согласия заинтересованного лица. Законодательство Российской Федерации различает прием в гражданство в общем и упрощенном порядке.

Как уже было отмечено, натурализация происходит по просьбе или с согласия заинтересованного в получении гражданства лица. Однако, в законодательстве некоторых стран, например Швейцарии, Камеруна, презумпция согласия распространяется и на автоматическое приобретение женщиной гражданства супруга при вступлении в брак[9].

В соответствии с законодательством Индии власти могут при получении ими соответствующего заявления зарегистрировать гражданином Индии любое лицо, которое еще не является таковым в силу конституции или каких-либо других положений законодательства о гражданстве, в том числе женщин, находящихся или вышедших замуж за гражданина Индии. Такие случаи натурализации принято именовать натурализацией в силу закона.

Отметим, что, как и в Российской Федерации, в зарубежных странах выделяются требования в отношении понимания языка, истории, принципов и форм правления, а также иные требования, предусмотренные законодательством (проведен анализ законодательства Алжира, Аргентины, Соединенных Штатов Америки).

Формой приобретения гражданства, сходной с натурализацией, является и восстановление в гражданстве — реинтеграция. Восстановление в гражданстве — это индивидуальный прием в гражданство по просьбе лица, ранее имевшего гражданство этого государства. Реинтеграцию следует рассматривать не как льготное основание для натурализации, а как формообразующий признак.

Отдельного внимания заслужила форма приобретения гражданства, связанная с политико-территориальными изменениями. Кроме того, в работе исследованы основания приобретения гражданства, предусмотренные международными договорами России, например, оптация, то есть выбор гражданства при изменении государственной границы России.

Территориальными изменениями, влекущими изменение гражданства являются:

а) отпадение части территории от государства в связи с образованием на ней нового государства либо разделение территории государства в связи с распадом этого государства на несколько новых государств (признание гражданства);

б) слияние территорий двух или более государств в связи с их объединением (признание гражданства);

в) переход части территории одного государства к другому на основании договора (цессия) — (трансферт).

Особенностью является то, что приобретение гражданства в таких случаях носит групповой характер и осуществляется, как правило, в упрощенном порядке.

Исследуются формы приобретения гражданства, используемые в мировой практике: пожалование гражданства (на примере Закона Республики Алтай, Ирландии и пр.), репатриация (в том числе на примере Израиля),

Во втором параграфе «Основания прекращения гражданства России и зарубежных государств» отмечается, что обстоятельства, служащие основаниями прекращения гражданства, определяются внутренним законодательством каждого государства, а в некоторой части и международными договорами.

Однако, в законодательстве различных государств вопросы прекращения гражданства регулируются довольно типично, что позволяет выделить несколько форм прекращения гражданства. Каждой форме соответствуют обстоятельства, с которыми законодательством связывается прекращение устойчивой правовой связи лица и государства, а также определенная процедура решения этих вопросов.

В мировой практике обычными формами прекращения гражданства являются выход из гражданства, утрата и лишение гражданства.

Основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются: выход из гражданства Российской Федерации; иные основания, предусмотренные Федеральным законом о гражданстве или международным договором Российской Федерации.

Выход из гражданства (экспатриация) — это прекращение гражданства по волеизъявлению лица или его представителей (для несовершеннолетних).

Экспатриация может быть реализована в двух видах:

1) наиболее распространенный в мировой практике — разрешительный вид экспатриации, который заключается в прекращении гражданства на основе постановления компетентного государственного органа по просьбе заявителя. Разрешительная система выхода из гражданства является наиболее распространенной, она предусмотрена, в частности, в законодательстве Австрии, Ирландии, Польши, Швейцарии и др.

Разрешительная экспатриация в то же время не предполагает возможности безосновательного отказа государственных органов в выходе лица из  гражданства. Автором анализируется процедура выхода из гражданства Австрии, Египта, Ирландии, России, Турции, Швейцарии.

2) свободном, представляющим собой односторонний отказ лица от гражданства без какого-либо санкционирования государством.

Однако, нельзя сказать, какой из видов предпочтительнее в общем, ведь это деление носит достаточно условный характер. Свобода выхода из гражданства не носит абсолютного характера, так как законодательством, как правило, устанавливаются определенные ограничения в этом вопросе. Так, например, в Соединенных Штатах выход из гражданства не допускается, если заявитель находится в пределах Соединенных Штатов и не собирается впоследствии выехать на постоянное жительство в иное государство.

Непременным условием выхода из гражданства России является добровольное волеизъявление лица. Предусматриваются две процедуры выхода из гражданства: общий порядок для лиц, проживающих на территории России, и упрощенный — для лиц, проживающих за ее пределами. При этом законодатель руководствовался степенью правовой связи лица с государством гражданства.

К иным основаниям прекращения гражданства, рассмотренным в работе, относится выбор иного гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации.

Следующей формой прекращения гражданства, прямо не обозначенной в Законе «О гражданстве Российской Федерации», является утрата гражданства. Утрата гражданства — это автоматическое прекращение гражданства при наличии определенных законом обстоятельств.

Наиболее распространенным основанием утраты гражданства является  натурализация лица в другом государстве (Австрия, Андорра, Камерун и пр.).

Также довольно распространенными основаниями утраты гражданства являются: проживание лица за границей, без регистрации в консульских учреждениях (Аргентина, Болгария и др.), поступление лица на военную службу в иностранном государстве (Австрия, Андорра и др.).

Отметим, что многие из оснований утраты гражданства, которые распространены в ряде зарубежных стран, в российском законодательстве прямо отрицаются. В частности, это касается утраты гражданства при вступлении лица в брак или расторжении брака (например, утрачивается в Бельгии). Отмечается и еще одно основание утраты гражданства, распространенное в ряде зарубежных стран: утрата гражданства несовершеннолетних детей, как следствие утраты гражданства родителей (рассмотрено законодательство Австрии, Индии). Интерес вызывает и такое основание прекращения гражданства, отсутствующее в Российском законодательстве, как потеря фактической связи лица, проживающего за границей, с государством, гражданином которого он является.

Включение в законодательство некоторых государств такого основания утраты гражданства связано с тем, что гражданство как правовая связь лица с государством теряет свой смысл, если теряется связь фактическая, основным показателем которой является постоянное проживание на территории государства. Исследуется законодательство Аргентины, Израиля, Лихтенштейна, Кубы, Сальвадора, Франции, Ямайки.

Нередко в правовой науке утрата гражданства смешивается с такой формой прекращения устойчивой правовой связи, как лишение гражданства. Лишение гражданства заключается в его прекращении по инициативе государственных органов и представляет собой санкцию за поведение, не соответствующее интересам государства. При этом условно можно выделить два вида лишения гражданства: денационализацию — в отношении лиц, приобретших гражданство по рождению, и денатурализацию — в отношении натурализованных лиц.

Представляется, что термин «лишение гражданства» не используется в законодательстве Российской Федерации умышленно, в связи с тем, что ранее институт лишения гражданства использовался как механизм политических репрессий. В действительности же, лишение гражданства не противоречит демократическим принципам. Недопустимо только произвольное, то есть не основанное на законе, общепризнанных принципах международного права и безосновательное, лишение гражданства. 

Необходимо заметить, что прекращение российского гражданства может быть следствием не только отказа от гражданства или прекращения гражданства по инициативе государства, но и смерти гражданина.

Третий параграф «Система органов государственной власти Российской Федерации и зарубежных государств, решающих вопросы гражданства» раскрывает понятие, функции, полномочия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации и зарубежных государств.

К органам государственной власти Российской Федерации, решающим вопросы гражданства относятся:

1. Президент Российской Федерации;

2. федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел (МВД Российской Федерации);

3. территориальные органы федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел;

4. федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (МИД Российской Федерации);

5. дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

В рамках исследования анализируется законодательство Республики Азербайджан, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Руандийской республики, где окончательное решение по вопросам  гражданства принимает Глава государства.

Функции федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел (МВД Российской Федерации), а также его территориальных органов исследуются на примере законодательства о гражданстве Венгерской Народной Республики, законодательства Греции и пр.

В жизни государства важное место занимает дипломатическая деятельность — то есть официальная деятельность государственных органов по осуществлению целей и задач внешней политики, а также по защите прав государства и его граждан за границей, в связи с чем подробно изучаются функции дипломатических представительств и консульских учреждений.

Помимо указанных полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 662 утверждено «Положение об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан», в соответствии с которым основными задачами Управления в том числе являются: обеспечение реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по вопросам гражданства Российской Федерации, а также осуществление в пределах своих полномочий контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации.

Кроме того, в целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства Российской Федерации и предварительного рассмотрения заявлений Президент Российской Федерации образует Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации. Подобная комиссия по вопросам гражданства существует в Республике Азербайджан, Республике Армении, в Республике Ботсвана, Кыргызской Республике. Прошение о предоставлении румынского гражданства адресуется в комиссию по изучению дел и условий о предоставлении гражданства, которая работает при Министерстве юстиции.

И Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, и Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан призваны обеспечить выполнение Президентом Российской Федерации своих функций, зафиксированных в Законе о гражданстве.

Вместе с тем, представляется, что их роль в решении вопросов в области гражданства настолько велика и значительна, что данные органы должны быть упомянуты не в подзаконных актах (как это сделано на сегодняшний день), а непосредственно в тексте отраслевых законов, в статьях, посвященных полномочиям главы государства в области гражданства.

Немаловажное значение по вопросам гражданства имеет Федеральная служба безопасности Российской Федерации. В Республике Молдова к органам, принимающим участие в решении вопросов гражданства относится Комитет государственной безопасности Республики; Комитет государственной или национальной безопасности отмечен и в Законах Таджикистана и Туркменистана. Ходатайство о вступлении в китайское гражданство, выходе из него и восстановлении в нем рассматриваются Министерством общественной безопасности Китайской Народной Республики.

В ряде стран, например, Республика Армения и Таджикистан Правительство включается в решение вопросов гражданства. Министерство юстиции разрешает спорные вопросы относительно приобретения исландского гражданства; принимает заявления по приобретению алжирского гражданства; заявление по вопросу приобретения, утраты или восстановления болгарского гражданства также подается в министерство юстиции.

В заключении подведены основные итоги исследования, в концентрированном виде излагаются основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования, сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере.

В конце работы приведен список литературы, использованной в ходе исследования.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:

1. Гончаров И.А. Основные этапы развития законодательства о гражданстве в России и зарубежных государствах // Современное право. — 2006. — № 7. — 0,5 п.л.

2. Гончаров И.А. Основания приобретения гражданства России и зарубежных государств // Право и жизнь. — 2006. — № 99 (9). — 0,6 п.л.

3. Гончаров И.А. Основания прекращения гражданства России и зарубежных государств // Право и жизнь. — 2006. — № 100 (10). — 0,8 п.л.



[1] См.: Гессен В.М. Подданство, его установления и прекращение. — СПб., 1909. — С. 116—117.

[2] Сборник указов и постановлений Временного правительства. — Вып. 1. — Пг., 1917.

[3] См.: Положение «О союзном гражданстве», утверждено постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. // СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 202.

[4] См.: Закон СССР «О гражданстве СССР» от 19 августа 1938 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1938. — № 11.

[5] Закон СССР «О гражданстве СССР» от 1 декабря 1978 г. (ст. 1) // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1978. — № 49. — Ст. 816.

[6] Ведомости СССР. — 1990. — № 23. — Ст. 435.

[7] Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1992. — № 6. — Ст. 243.

[8] См.: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 22. — Ст. 2031.

[9] Федеральный закон Швейцарской конфедерации «О приобретении и утрате швейцарского гражданства» // Законодательные акты о гражданстве. — В 4-х томах. — Т. 1. Страны Европы / Составитель П.Г. Громушкин. — М., 1993. — С. 386.