На правах рукописи

 

 

 

 

ЧЕРЯЧУКИНА

Евгения Александровна

 

Права национальных меньшинств в России

(конституционно-правовое закрепление и проблемы реализации)

 

 

 

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

 

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

 

 

Москва – 2006

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета

 

Научный руководитель:                          доктор юридических наук, доцент

                                                                 Булаков Олег Николаевич

 

Официальные оппоненты:                       доктор юридических наук, профессор,

                                                                 Заслуженный юрист России

                                                                 Прудников Анатолий Семенович

 

                                                                 кандидат юридических наук, доцент

                                                                 Комарова Валентина Викторовна

 

Ведущая организация:                             Академия труда и

                                                                 социальных отношений

 

         Защита состоится «____» ____________ 2006 г. в ____ часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус №3, ауд. 511.

         С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

         Автореферат разослан «____» ____________ 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук                                                          Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Россия является одной из самых полиэтнических стран мира, несмотря на то, что почти 80% ее граждан относит себя к русскому народу. На территории Российской Федерации проживает около 200 этносов, и это составляет почти 1/5 российского населения. Среди этих этносов, помимо русского народа, отметку по численности в миллион человек превышает или немного не достигает целый ряд народов. Однако большинство народов, проживающих на территории Российской Федерации, представляет собой небольшие по численности этносы, как правило, не превышающие 50 тысяч человек, расселившиеся компактно или дисперсно по всей территории государства. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо территориальных образований.

Каждый из народов обладает своеобразием своей материальной и духовной культуры. В стране представлены пять мировых цивилизаций и практически все религиозные конфессии.

Конституцией Российской Федерации провозглашен принцип равноправия народов, проживающих на территории России, сущность которого выражается в недискриминации какого-либо народа по этническому признаку и предоставлении различных прав в равной мере всем народам, населяющим Россию. Однако фактически действительного равенства между народами не существует в силу ряда причин экономического, культурного и иного характера. Поэтому обеспечение Российской Федерацией защиты прав народов, находящихся в численном меньшинстве по отношению к большинству населения государства, и предоставление этим народам дополнительных гарантий является одной из ее непосредственных обязанностей, закрепленной в Конституции России, иных федеральных правовых актах, а также в международных актах.

Конституционные основы правового статуса национальных меньшинств являются правовой базой для развития законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о малочисленных коренных (аборигенных) народах России - гарантией их этнического выживания, сохранения самобытности, национального возрождения, свободного социально-экономического и культурного развития, обеспечения прав и законных интересов этих народов.

При моделировании любого национального правового института требуется учитывать исторические и национальные факторы эволюции развития федеративных отношений полиэтнического государства, каким является Российская Федерация. Последнее десятилетие во многих странах, включая Россию, характеризуется резко возросшим значением различных (в том числе экстремистских) форм самосознания народов - религиозного, этнического и др. Появилось большое число общественных объединений, активно поднимающих вопросы правового обеспечения национального развития рассеяно, дисперсно проживающих групп этносов и каждого отдельного гражданина, принадлежащего к данному этносу. Так объективно возникает спаянность, слитность индивидуальных прав человека и гражданина и коллективных прав этноса, почему-либо не имеющего условий для создания территориальных форм автономии.

Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельными этносами, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.

Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве и заключенных ею международных договорах.

В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

Установление гарантий прав коренных малочисленных народов, являющихся частью национальных меньшинств Российской Федерации, создало лишь предпосылки для решения проблем национальных меньшинств в целом, но не решило их.

Конституция Российской Федерации - правовая основа осуществления государственной национальной политики. В то же время конституционные принципы нуждаются в развитии с учетом меняющихся социальных потребностей. Эту задачу призвано решать федеральное законодательство. Вместе с тем действующие законодательные акты не в полной мере отражают запросы общества.

В последние годы в стране произошли заметные перемены - как в области межнациональных отношений, так и в области разграничения полномочий между государственными органами различного уровня, их взаимодействия с общественными объединениями. Появление весьма интенсивных пятен национализма на пространстве всего бывшего Союза, активное «национальное пробуждение» и рождает проблему этнических меньшинств. При разработке государственной национальной политики следует учитывать новые тенденции экономического развития страны, имеющиеся достижения в становлении институтов гражданского общества. Эта задача является базовой для настоящего исследования.

Существенным недостатком в осуществлении в Российской Федерации защиты прав национальных меньшинств является то обстоятельство, что малочисленные народы, проживающие в России, юридически подпадают под разные режимы правовой защиты, а сами эти режимы четко не определены.

Современная государственная национальная политика концептуально ориентирована на устойчивое развитие народов и национальных меньшинств, на демократизацию межнациональных и федеративных отношений, на полный учет и использование на практике потенциала самобытности каждого народа и национального меньшинства и общегосударственного потенциала, на сотрудничество и сотворчество всех народов Российской Федерации.

В национальной политике любого демократического государства признание культурно-языкового фактора, удовлетворение этнокультурных и языковых потребностей и интересов того или иного народа считается источником развития и условием, обеспечивающим соблюдение принципа межнационального равенства и согласия. Становление и развитие гражданского общества в Российской Федерации, как известно, зиждется на культурно-языковом многообразии ее народов. Это многообразие является существенным фактором на пути укрепления общественного и социального единства народов, упрочения позиций демократии. Демократии в том смысле, что права человека и права народов не должны противостоять друг другу, а должны содействовать гармонизации человеческих отношений, обеспечивая политическое, социально-экономическое и культурное единство страны и народов. Перспективы развития РФ и ее субъектов станут внятнее, если в движении к гражданскому обществу в едином потоке консолидируются общие принципы демократии и этнокультурная составляющая, многонациональность и поликультурность, чувство гражданской ответственности и этнического самовыражения.

Процесс формирования демократического правового государства предполагает создание широкой правовой базы по всем направлениям внутренней и внешней политики Российской Федерации, адекватно отражающей потребности общества, защищающей права граждан и народов, проживающих на территории России, вне зависимости от их национальной и иной принадлежности. Следовательно, необходимость иметь государственную стратегию в сфере межнациональных отношений продиктована объективным положением вещей - полиэтничностью и поликультурностью нашего государства.

Как известно, в 1996 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Был сделан первый шаг на пути формирования осознанной, взвешенной национальной политики. В Концепции нашла отражение система современных взглядов, принципов и приоритетов, которыми должны руководствоваться в своей деятельности в сфере национальных отношений органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, национальные общественные объединения, национально-культурные автономии и граждане. Концепция учитывала необходимость обеспечения единства и целостности России и новых исторических условий развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.

При этом Концепция исходила из того, что государственная стратегия в сфере регулирования межнациональных отношений должна основываться на принципах Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и находить свое выражение в законодательстве Российской Федерации, а также в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Однако практика реализации Концепции государственной национальной политики показала острую необходимость не только в принятии федеральных законов по конкретным проблемам межэтнических отношений, но и закреплении на законодательном уровне основных направлений государственной национальной политики в целом. Назрела необходимость создания четкого ориентира, правового и государственного механизма для повседневной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, национальных общественных объединений, национально-культурных автономий, граждан по формированию в российском обществе необходимого уровня и качества межнациональных отношений, предупреждения и предотвращения межнациональных конфликтов, обеспечения конституционных прав граждан и народов Российской Федерации на национально-культурное развитие.

В свете изложенного, обозначенная в диссертации в тема, ее актуальность и важность несомненна.

Степень разработанности темы.         Всесторонний сравнительно–правовой анализ конституционно–правового закрепления прав национальных меньшинств России в условиях сокращения субъектов, построенных по национальному принципу, производится впервые.

Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов как в области признания, правового закрепления и практической реализации прав национальных меньшинств в России, так и по вопросам осуществления их прав и решения их основных проблем.

Проблематику прав народов и национальных меньшинств затрагивали в своих исследованиях многие авторы, среди которых Абдулатипов Р.Г.,  Авакьян С.А.,  Автономов А.С.,  Барциц И.Н., Болтенкова Л.Ф., Ибрагимова Л.И.,  Карапетян Л.М.,  Козак Д.Н.,  Кочкаров Р.М., Кокотов А.Н., Михалева Н.А.,   Хабриева  Т.Я.,  Чиркин В.Е.,  Шамба Т.М., Шахрай С.М.,  Шуверова В. Д., Шумейко В.Ф.,  Эбзеев Б.С. и др.

Свои исследования, в том числе и диссертационные по тем или иным аспектам обозначенной темы посвятили такие молодые ученые, как Азбукин В.М., Безруков А.В., Дегтев Г.В., Доржиев Э.П., Енгибарян В.Р., Ермаков В.Г.,  Ермакова Ю.М., Ромашкин В.В., Тренин Е.В., Чобан А.А. и др.

В работе над диссертацией использовалась нормативно-правовая база, включающая международные правовые акты, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.

Цель и задачи исследования. Цель данного исследования – наиболее полно и комплексно показать современное состояние прав национальных меньшинств в России.

Для достижения поставленной цели предпринята попытка решить следующие задачи:

- изучить историю развития прав коренных народов России и национальных меньшинств;

- проанализировать теоретические аспекты и подходы к определению основных терминов темы;

- исследовать и предложить систему закрепленных национальным законодательством прав национальных меньшинств;

- исследовать специфику организации правовых статусов народов и национальных меньшинств современной России;

- провести анализ эффективности законодательства в сфере прав народов на современном этапе развития Российской Федерации;

- разработать научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование межнациональных отношений, сохранения национальной самобытности, культуры, языка национальных меньшинств;

- на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих правовой статус национальных меньшинств.

Объектом исследования являются общественные отношения, определяющие содержание, особенности, проблемы правового статуса национальных меньшинств в России и его реализации.

Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие правовой статус национальных меньшинств в России.

Нормативную основу исследования проблем теории и практики национальных меньшинств в России составляет широкий круг источников международного, федерального уровня, субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания. В процессе исследования использовались вытекающие из него частно–научные методы: системно–структурный, формально-логический, социологический, сравнительного правоведения, системного анализа, конкретно–исторический, технико–юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно–правовой, исторический, системно–функциональный, сравнительно–правовой и иные специальные методы научного познания.

Эмпирическую базу исследования составили.

Анкетирование по специально разработанной методике 27 участников семинара сотрудников органов власти Министерства региональной политики, МИД России и администрации 14 регионов России «Эффективные механизмы защиты национальных меньшинств» (07- 09.02.2004 г. Москва); 48 (из 135 участников) участников конференции «Российский и международный опыт взаимодействия национальных сообществ, правоохранительных органов и органов власти» (09.09. 2005 г. г. Анапа) - руководителей национальных организаций, представителей органов власти и сотрудников милиции из 20 регионов России, а также гостей из Великобритании, США, Германии, Франции и Венгрии; 18 депутатов Государственной Думе Федерального Собрания на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (24.11.2005 г.  г. Москва) "Совершенствование правового регулирования в обеспечении современного развития национальных СМИ, как важнейшего фактора укрепления свободы слова и дальнейшего развития демократии в Российской Федерации"; 16 сотрудников правозащитных организаций «Агентство социальной информации» (г. Москва), Движение "За права человека" (Московское региональное отделение).

Анализ 9 федеральных законопроектов по исследуемой тематике, 14 Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, 28 законов субъектов Российской Федерации.  Анализ четырех Уставов и направлений деятельности 12 национально-культурных автономий.  Статистические данные и аналитические материалы органов государственной власти и общественных организаций.

Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые исследованы проблемы национальных меньшинств России в федеративном разрезе; проанализирована история развития и предложены этапы;  подвергнуты теоретическому осмыслению базовые понятия темы и даны авторские классификации; предложен комплексный  реализации конституционных норм правового статуса национальных меньшинств на федеральном и региональном уровне.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Предложение об унификации терминов, концептуализирующих сферу этнонациональной политики и применяемых в федеральных отраслевых законах; сокращении числа терминов в текстах конституций республик, уставов субъектов федерации и их унификация:

Нация - исторически сложившаяся устойчивая социально-этническая общность, возникшая на базе общности территории, экономической жизни, языка, психологического склада, проявляющаяся в общности культуры.

Национальные меньшинства - этнические общности,  отличающиеся от остального (доминирующего) населения государства по своим национальным признакам (культуре, языку, религии, обычаям), объединенных общим названием и самосознанием и стремящихся к самоидентификации.

Коренные народы - коренные общины, народности и нации, сохраняющие историческую преемственность с обществами, существовавшими до вторжения завоевателей и введения колониальной системы, развивающиеся на своих собственных территориях, отличающиеся от других слоев общества, преобладающих в настоящее время на этих территориях или на части этих территорий; желают сохранить, развивать и передавать будущим поколениям территорию своих предков, этническую самобытность, культурные особенности, социальные институты и правовые системы.

2. Основываясь на специфике предмета правового регулирования действующих в Российской Федерации правовых актов в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, диссертант предлагает выделить их в отдельный правовой институт конституционного права - институт защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в рамках дальнейшей дифференциации института прав и свобод человека и гражданина.

3. Вывод о том, что история развития прав коренных народов и национальных меньшинств России состоит из трех периодов: дооктябрьский, советский, условно подразделенный на два этапа: на послеоктябрьский (примерно до середины 30-х гг.) и советский (с середины 30-х гг. до конца 1980-х- начала 90-х гг.); современный – после принятия Конституции РФ 1993 г., отражающих  изменение государственной политики в регулировании прав национальных меньшинств России.

4. Вывод о том, что правовое регулирование прав национальных меньшинств состоит из следующих блоков: конституционные основы национальной политики; принципы  национальных отношений и прав национальных меньшинств; группа общих (устанавливающих общие принципы национальных отношений) и специальных (о статусе, о формах самоорганизации, о языках,  общественных объединениях, историко-культурных ценностях) нормативно-правовых актов.

5. Вывод о том, что в законодательстве России существует три варианта правового статуса национальных меньшинств: собственно национальных меньшинств; коренных малочисленных народов Российской Федерации; коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

6. Предложение о расширении в законодательстве подхода к основаниям  предоставления статуса национального меньшинства:

• в силу специфичности этнического федерализма в условиях меньшинства может оказаться «титульный» народ национального субъекта, где оно составляет численное меньшинство, но необходимо заметить, что при этом у него могут быть сосредоточена большая часть политических и экономических ресурсов, что к меньшинству его нельзя будет отнести;

• русский народ и другие народы, проживающие в национальных субъектах РФ;

• народы, имеющие национально-государственные и национально-административные образования в составе РФ, но проживающие за их пределами;

• народы, не имеющие национально-государственные и национально-административные образования в составе РФ и вообще и находящиеся в численном меньшинстве на всей территории РФ;

• беженцы, вынужденные переселенцы, не имеющие гражданства РФ (например, хураш-месхетинцы).

7. При укрупнении субъектов Российской Федерации, следствием которых является поглощение образованных по национальному принципу субъектов, для защиты прав наций и народностей, национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, предусмотреть в Уставе нового субъекта Российской Федерации создавать двухпалатный парламент, а на переходный период – специальные депутатские объединения по представительству и защите прав национальных меньшинств.

8. Предложение об урегулировании на федеральном уровне следующих вопросов: статуса национальных меньшинств, правового статуса коренных малочисленных народов; гарантий прав национальных меньшинств в Российской Федерации; об общинах; о территориях традиционного природопользования; о северном оленеводстве.

9. Предложение о внесении изменений в Федеральный закон от 17 июня 1996г. (в ред. от 10,11.2003г.) «О национально-культурной автономии»:

- запретить на обособление национальных культур и, тем самым, разрыву культурных связей между совместно проживающими народами;

- разрешить гражданину быть членом сразу двух и более национально-культурных автономий;

- регламентировать порядок создания национально-культурных автономий в сложносоставных субъектах Российской Федерации (краях и областях с входящими в их состав автономными округами).

10. Предложение о внесении изменений в  Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 12.10.2005 г.) «Об общих      принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по предоставлению возможности создания     национально-территориальной      местной      автономии, местного    самоуправления    в    границах    территорий    проживания    населения, обладающего особым национальным составом (национальный район и другие национально - территориальные единицы);  предоставление муниципальному и иному образованию с особым национальным составом прав, льгот для коренного    населения   по   использованию   национальных  языков,   наименованию населенных   пунктов,   развитию   внешнего   экономического   сотрудничества   и побратимских связей .

11. Предложение о внесении изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации": при укрупнении Российской Федерации с поглощением субъектов, образованных по национальному принципу, для защиты прав наций и народностей, национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, обязать новый субъект Российской Федерации создавать двухпалатный парламент, а на переходный период – специальные депутатские объединения по представительству и защите прав национальных меньшинств.

12. Вывод о системе нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, необходимых для регулирования прав национальных меньшинств: законы о правовом статусе языков народов, проживающих на территории субъекта Российской Федерации; национальных отношениях; способах и формах традиционного хозяйствования и самоорганизации национальных меньшинств; комплексных программах развития национальных отношений, культуры, образования, национально-культурного наследия.

13. Вывод о необходимости оптимизировать систему защиты прав национальных меньшинств путем установления соответствующих норм по адресной помощи конкретным народам и лицам из числа этих народов: оказание финансовой, материальной и иной помощи в виде налоговых и других льгот, финансирования конкретных программ по развитию культуры, языка, традиций, промыслов этих народов.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционной отрасли права, разделов и научных дисциплин. 

Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в регулировании и практике деятельности органов государственной власти, консультативных и совещательных органов и общественных объединений.

Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов “Конституционное право России”, спецкурсе (спецсеминаре) «Права национальных меньшинств» отраслевых юридических наук в юридических вузах и образовательных учреждениях, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике; в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в правозащитной сфере и органов государственной и муниципальной власти.

Апробация результатов исследования производилась в виде научных докладов на конференциях: «Стратегия развития национальных объединений России» (Москва, 19.02.2004 г.); «Россия. Конституция. Достойная жизнь.» (МОСГУ. Ноябрь 2005 г.); Международной конференции «Российский и международный опыт взаимодействия национальных сообществ, правоохранительных органов и органов власти», (Анапа, 8-9 сентября 2005 г.).

На семинарах:  «Эффективные механизмы защиты национальных меньшинств в России», (Москва, 07.02. 2004 г.);  «Механизмы формирования толерантного отношения к мигрантам и этническим меньшинствам» (15-17 августа 2005г. г. Самара); «Эффективные механизмы взаимодействия национальных сообществ и органов власти» (Смоленск, 19-20 апреля 2005 г.); «Перспективы взаимодействия этнических сообществ и милиции в Краснодарском крае», (Геленджик, Краснодарский край, 22-24 июня 2005 г.); «Взаимодействие милиции с гражданским обществом», (Московская область, 08-09 октября 2005 г.); «Ресурсные центры для национальных сообществ», (Краснодар, 29-30 ноября 2005 г.); «Защита мигрантов и этнических меньшинств. Проблемы и перспективы», (Воронеж, 13-14 декабря 2005 г.).

Основные положения диссертационного исследования изложены в четырех научных статьях.

Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав (семи параграфов), введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.

Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации в заключении и по параграфам.

Основное содержание работы

Во введении излагаются общие положения диссертации, выносимые на защиту, актуальность темы, степень ее разработанности и научная новизна, определяется цель исследования и научно-практическое значение диссертации.

Излагается методика проведения исследования и основные практические его выводы и результаты, дается обзор источников, которыми пользовался диссертант, включая научную литературу по теме исследования.

В первой главе «Конституционно-правовое закрепление прав национальных меньшинств в России» содержащей четыре параграфа, диссертант раскрывает теоретические основы и конституционно-правовые аспекты основных понятий исследуемой темы,  рассматривает историю развития прав коренных народов России и национальных меньшинств.

В первом параграфе первой главы «Конституционно-правовые аспекты понятий  «народ» и «национальные меньшинства»» определение теоретических основ исследуемой темы диссертант начинает с базовых определений: «народ», «нация» и «национальные меньшинства»,  «коренной народ», «коренной малочисленный народ».

Отмечая актуальность темы, диссертант обращает внимание на то, что в обозначенной теме исследовались отдельные аспекты: институт национально-культурной автономии,  нации как субъекты конституционно-правовых отношений и  народ как источник власти, при территориальном устройстве государства и проблематике суверенитета.

Затрагивались этнические и политические аспекты понятия «народ»; такие виды наций, как государственная и культурная; предпринята попытка правового контекста термина «национальность».

Для обозначения этнокультурной общности используются понятия «этническая группа», «этнос», «этнонация», «национальность», «этния», «народ». Эти понятия диссертантом исследуются в трудах российских и зарубежных авторов: Абашидзе А.Х., Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., А.Д. Градовского, Ю.В. Бромлеем, В.П. Даневского, В.Тишкова, Карапетяна Л. М., Кирдяшова В.Ф.,   М.Д. Смыслова, П. Торнберри, А. Ейде,  Э.Геллнера,  Ф. Майнеке, Ф. Капоторти, Ж. Дешене, Хосе Р. Мартинесом Кабо.

Проведен анализ международных стандартов, критериев отнесения той или иной общности к «национальным меньшинствам», «коренному населению». Предложены авторские и отличающиеся элементами новизны определения народ, нация, национальные меньшинства, коренные народы.

Во втором параграфе первой главы исследования «История развития прав коренных народов России и национальных меньшинств»

Диссертант, основываясь на значимых событиях в стране в отношении исследуемого вопроса, условно подразделяет историю развития прав коренных народов и национальных меньшинств России на три периода: дооктябрьский период, советский период условно подразделить на два этапа: на послеоктябрьский (примерно до середины 30-х гг.) и советский (с середины 30-х гг. до конца 1980-х- начала 90-х гг.); современный период – после принятия Конституции РФ 1993 г.

Дореволюционный период исследуется по законам Российской империи: Уставу об инородцах 1822г., Положению об инородцах, по трудам Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Ю. Гессен и современных правоведов, историков, исследовавших правовой статус народов Российской империи.

Советский период диссертант рассматривает, используя конституционное регулирование, Декларации,  партийные акты,  Государственные программы развития экономики и культуры малочисленных народов Севера и другие, законодательство СССР и РСФСР, акты органов советской власти.

Затронуты национально-территориальные формы, в которых различные народы реализовывали свои права как коллективные субъекты права. Правовой статус национально-территориальных субъектов определялся в соответствии с уровнем развития проживающего на данной территории народа, степенью задействования экономического потенциала субъекта в государственной экономике, возможностью автономного существования данного образования. Результатом этого государственного подхода стало появление шести типов национальных автономий: союзная республика, автономная республика, автономная область,  национальный округ (с 1977 автономный округ),  национальный район,  национальный сельсовет и их эволюция.

Предметом рассмотрения так же стали основы разграничения полномочий Союза ССР, союзных и автономных республик в сфере обеспечения прав граждан различных национальностей и национальных групп. Национально-государственные образования в СССР должны были оказывать содействие в удовлетворении национальных культурных, духовных и языковых запросов граждан, принадлежащих к народам, давшим имя национально-государственным образованиям, и проживающих за их пределами.

Современный период, по мнению диссертанта, существенно изменил ситуацию в сфере прав  коренных народов России и национальных меньшинств по следующим основаниям:

Конституционное закрепление гарантий прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации;

широким объемом нормативного регулирования исследуемого вопроса на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации;

инкорпорированием в национальное законодательство международных норм, регулирующих правовой статус национальных меньшинств;

ведением учета малочисленных народов;

расширением форм национальной самобытности;

системой специальной органов и общественных структур.

Исследованы проекты федеральных законов.

Вторая глава исследования «Нормативное регулирование прав национальных меньшинств в России» посвящена автором исследованию федерального и регионального законодательства в сфере закрепления и регулирования механизма реализации  и защиты прав национальных меньшинств на территории Российской Федерации.

Третий параграф «Федеральное закрепление прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России» диссертант посвящает исследованию конституционных - правовых основ прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Законодательство в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых актов и норм, действующих в сфере обеспечения и защиты прав лиц, относящих себя к различным этническим общностям, признаваемым в качестве национального меньшинства и коренного малочисленного народа.

Диссертант выделяет и исследует конституционные основы национальной политики, принципы регулирования национальных отношений и непосредственно права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России.

Помимо Конституции России исследуемую сферу регламентирует масса нормативно-правовых актов. Группу многочисленных законов диссертант подразделяет на группу специальных и общих, анализируя их высказывает предложения по изменению и дополнению.

Исследуя подзаконные акты, диссертант отмечает значимость правовых позиций Конституционного суда России, то, что законодатель Российской Федерации на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) конкретизирует и развивает в своем нормотворчестве признанные Российской Федерацией международно-правовые акты о национальных меньшинствах, учитывает в своей деятельности иные международные документы о правах национальных меньшинств.

Анализируя действующее законодательство на федеральном уровне, диссертант предлагает разработать и принять ряд законов, внести изменения в действующее отраслевой законодательство, предложения по инкорпорированию международных актов.

Четвертый параграф «Закрепление прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России в субъектах федерации» посвящен исследованию актов субъектов Российской Федерации о национальных меньшинствах.

Диссертант отмечает, что в настоящее время на обеспечение защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в субъектах Федерации оказывают влияние различные факторы. Наиболее существенные из них — уровень социально-экономического развития региона, степень разрешения демографических, экологических проблем, состояние миграционных отношении, наличие межнациональных конфликтов и др.

Существуют и нормативные неточности, приводящие к пагубным последствиям в исследуемой сфере. Так, Конституция     РФ     устанавливает     ведение     Российской     Федерации «регулирование   и   защита   прав   национальных   меньшинств»   (п.   «в»   ст.   71), совместное   ведение   Российской   Федерации   и   ее   субъектов   -   «защита   прав национальных меньшинств» и «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (п. «б» и «м» ч. 1 ст. 72).

Отсутствие согласованных принципов разделения власти порождает противоречия между центром и регионами, обусловливает несоответствие регионального и федерального законодательства, влечет нарушения единого правового пространства России.

С одной стороны, субъекты РФ имеют широкие законодательные полномочия по предметам совместного ведения: им предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Но с другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей.

Таким образом, в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти. Данное противоречие составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений.

Известная нечеткость в разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, наличие совместной компетенции у Российской Федерации и ее субъектов относительно защиты прав национальных меньшинств порождает проблему дублирования содержания нормативных актов о национальных меньшинствах.

Исследуются Конституции и Уставы, специальные акты. Выделяются особенности регулирования национальных отношений и прав национальных меньшинств. Диссертант разделяет все законодательство субъектов федерации, регулирующее исследуемую сферу на общее и специальное.

Анализируя практику регулирования прав наций и народностей в субъектах Российской Федерации, диссертант предлагает оптимальную с его точки зрения, схему регулирования национальных отношений в субъектах Российской Федерации.

Первый параграф «Система прав народов современной России» второй главы «Реализация прав национальных меньшинств в России» диссертант посвящает исследованию правового статуса народов России.

Проведя анализ действующего законодательства, автор приходит к выводу о необходимости выделения трех групп правовых статусов национальных меньшинств: собственно национальные меньшинства, коренные малочисленные народы Российской Федерации  и коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Права этих трех категорий национальных меньшинств исследованы по действующему конституционному и отраслевому законодательству в Российской Федерации.

Диссертант относит к правам национальных меньшинств следующие права: сохранение и обеспечение этнической самобытности; традиционного образа жизни; уважение достоинства национальных меньшинств; пользование родным языком в сфере общения, воспитания, обучения; творчества, в средствах массовой информации, его сохранение, изучение и развитие (это право не ущемляется приданием тому или иному языку статуса государственного на уровне Федерации и в ее субъектах – республиках); удовлетворение экономических (материальных) потребностей и интересов за счет бюджетных ассигнований различных уровней, создание специальных фондов помощи и развития и т.п.; национально-территориальное самоопределение (путем создания национально-территориальных районов, муниципальных и иных образований);  создание национально-культурной автономии как специального вида общественного объединения и общественной самодеятельности;  создание обществ (общин), ассоциаций, обществ как специфической формы самоуправлении (казачьи общества, общины коренных малочисленных народов, «цыганские таборы») и др.; участие в социально-политической жизни (через представительство в законодательных и исполнительных органах власти, создание консультативных советов, иных совещательных органов при исполнительных органах государственной власти, через иные организационные формы); получение образования, сохранение и развитие национальной культуры, всех видов профессионального и самодеятельного искусства, издание печатной продукции, использования средств массовой информации; развитие гуманистических, побратимских связей внутри и за рубежом;  государственный протекционизм и государственная защита    прав    и    законных интересов национальных меньшинств, а также лиц, к ним принадлежащих.

Исследуются права национально-культурной автономии как формы национально-культурного самоопределения.

Права следующей группы - коренных малочисленных народов рассматриваются на основании действующего конституционного законодательства, основу которого составляет Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 года. Автор выделяет индивидуальные и коллективные права коренных малочисленных народов. 

Права третьей группы - коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока исследуются, в основном, на отраслевом законодательстве, закрепляющего специфические особенности правового статуса. Диссертант выявляет отсутствие единой терминологии в исследуемых актах и указывает на необходимость унификации определений.

В этом же параграфе диссертант исследует особенности правового статуса лиц, принадлежащих к реабилитированным национальным  меньшинствам, права беженцев и вынужденных переселенцев, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Исследованы некоторые аспекты реализации всего закона о реабилитации репрессированных народов, акты о возрождении российских немцев, реабилитации казачества.

В условиях распада СССР, сопровождавшегося острыми межэтническими конфликтами, возникла проблема беженцев и вынужденных переселенцев, обострившаяся в процессе межнациональных конфликтов последних лет.  Диссертант считает, что в случае если беженцы и вынужденные переселенцы оказываются в меньшинстве в другой этнической среде, на них следует распространить режим зашиты прав национальных меньшинств, в том числе, если они не имеют российского гражданства. В качестве примера фактического признания национальными меньшинствами отдельных народов Российской Федерации посредством ряда двусторонних международных договоров, заключенных Российским государством, диссертант приводит Соглашения с Азербайджанской Республикой, Молдовой, Украиной, Туркменистаном, Грузией.

Второй параграф второй главы «Организационно-правовые формы самоорганизации наций и народностей России».

В данном параграфе диссертант подверг исследованию нескольких аспектов, наиболее актуальных ныне: субъекты федерации, как организационно-правовую форму самоорганизации наций и народностей России, административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации, построенных по национальному принципу и организационно-правовые формы представительства наций и народностей России в органах государственной власти.

С точки зрения диссертанта, по национальному принципу построены три вида субъектов Российской Федерации: республики, автономная область и автономные округа. Исследуя   федеративное устройство Российской Федерации, которое, по мнению диссертанта, исходит из права народов на самоопределение, автор указывает на права субъектов Российской Федерации в сфере защиты национальной самобытности и прав наций и народностей, национальных меньшинств, проживающих на их территории.

Автор отмечает следующую тенденцию в современной России: укрупнение субъектов Российской Федерации идет по пути уменьшения субъектов, построенных по национальному принципу (Коми-Пермяцкий автономный округ вошел в Пермский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ вошли в Красноярский край). Исследуя на примерах пройденного укрупнения субъектов, диссертант предлагает механизмы защиты прав национальных меньшинств, наций и народностей процессе укрупнения и после него.

Диссертант отмечает так же, что некоторые субъекты Российской Федерации для защиты прав наций и народностей, национальных меньшинств на своей территории устанавливают иные, не указанные федеральным законодателем формы их представительства: двухпалатные парламенты, депутатские объединения однопалатных парламентов.

Исследуются Комитета по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера парламента Ханты-Мансийского автономного округа – Югры; полномочия палат двухпалатных парламентов Российской Федерации в исследуемой сфере.

Рассматривая административно-территориальных единицы субъектов Российской Федерации, диссертант исследует административно-территориальные единицы с особым статусом при укрупнении субъектов Российской Федерации территории Коми-Пермяцкого автономного округа  в Пермском крае, территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа в Красноярском крае.

Затрагиваются так же особые территории, введенные законодательством субъектов Российской Федерации: общинах коренных малочисленных народов в Ханты-Мансийском автономном округе; родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия); правовом статусе национального района, национальных поселкового и сельского Совета в Республике Карелия.

Третий, заключительный параграф последней главы диссертации «Проблемы реализации и защиты прав национальных меньшинств в России» посвящен механизму реализации прав народов России, их защите, проблематике, возникающей в процессе нормативного регулирования, правоприменения и  защиты.

Исследовав механизм реализации и защиты прав народов России, диссертант приходит к выводу о том, что истоки их проблем основываются на теоретических и материальных явлениях.

К теоретическим диссертант относит, прежде всего, отсутствие специального, комплексного закона. Как следствие – противоречия, отсутствие унификации в терминологии, используемой законодателями федерального и регионального уровня при регулировании прав национальных меньшинств.

Диссертант приходит к выводу о том, что к числу терминов, концептуально опирающиеся на устаревшие представления следует отнести термины нация и народность. Соответствующие им понятия не используются в академическом ракурсе, а в текстах основных законов такое использование имеет политический характер, поскольку разделяет население на ряд неравноправных категорий, наделяемых различным правовым статусом. Такое выделение представителей отдельных этнических сообществ, если оно не мотивировано вытекающей из их настоящего положения функциональной ограниченности в правах (подобная ограниченность, например малочисленность, особый образ жизни, несовместимый с ценностями современного общества, требует особых компенсационных и правовых мер), нельзя считать оправданным.

Терминосистема, употребляемая в конституциях республик в составе РФ, выглядит избыточной, устранение которой позволит выстроить логичную и строгую систему правового регулирования отношений в сфере этнонациональной политики. Базовыми понятиями этой политики остаются принятые в международном праве понятия коренной народ и национальное меньшинство, сохраняющие статус основных объектов этой политики.

Главной чертой современного подхода в регулировании является то, что национальные меньшинства и коренные народы рассматриваются как самоценные общности, нарушение прав и интересов которой недопустимо с точки зрения гуманистических идеалов прав человека и гражданина.

В Российской Федерации часть национальных меньшинств играют роль государствообразующих народов, являются в соответствующих республиках «титульными» нациями и составляют большинство (Дагестан, Тыва, Чувашия. Ингушетия, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Чечня), другие при этом большинства не составляют. Третья группа - меньшинства, которые для реализации своих интересов используют другие формы организации (на местном уровне в национальных районах, в виде культурной автономии). Таким образом, «большинство-меньшинство» в России имеют разное содержание в зависимости от ракурса рассмотрения вопрос.

Затрагивается проблема проблему учета интересов коренного населения, где оно составляет подавляющую часть, и учет его интересов может превратиться в дискриминацию для граждан иной национальности.

Перед российским обществом стоит задача укрепления общечеловеческого подхода к осуществлению прав и свобод личности, не забывающей национальных обычаев и традиций, но и не превращающей их в абсолютную величину.

В национальной политике конституционно-правовыми путями следует обеспечить: учет интересов коренного населения, особенно коренных малочисленных народов; учет интересов национальных меньшинств, причем необходимо распространить понятие национальных меньшинств даже на тех представителей государствообразующих наций, которые проживают на территории отдельных республик; создание и поддержку разных форм национально-культурных автономий; государственную поддержку объединений граждан тех национальностей, которые в силу исторических судеб оказались оторванными от своих государств, но нашли свою родину в России.

Затронуты проблемы использования «родного языка», реализации Закона РФ «О реабилитации репрессированных народов». Затронуты вопросы  системы органов, ведающих правами наций и народностей. Помимо теоретических и правовых недостатков и неточностей в исследуемой сфере существуют, по мнению диссертанта, и организационные недоработки. Прежде всего, это отсутствие полноправного, стабильного органа в системе исполнительной власти и специального органа по защите прав национальных меньшинств.

Поскольку с принятием Конституции России 1993 г. граждане страны могут обращаться в международные правозащитные организации, диссертант счел необходимым затронуть и этот аспект исследуемого вопроса - различные международно-правовые механизмы обеспечения и защиты прав национальных меньшинств.

В заключении подведены основные итоги исследования, предлагаются шаги для использования в регулировании прав национальных меньшинств.

Завершает диссертацию список литературы, нормативно-правовых актов и документов, использованных диссертантом.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:

1. Черячукина Е.А. Национальные меньшинства: проблемы теоретического определения // Научные труды МосГУ. 2005. № 60. – 0,75 п.л.

2. Черячукина Е.А. Права народов России и их нормативное закрепление (федеральный уровень) // Научные труды МосГУ. 2005. № 62. 0,8 п.л.

3. Черячукина Е.А. Права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в законодательстве субъектов Российской Федерации // Научные труды МосГУ. – 2005. – № 62. – 1 п.л.

4. Черячукина Е.А. Защита прав народов в России / Сборник тезисов конференции: Россия. Конституция. Достойная жизнь. М.: МосГУ, 2005. 0,25 п.л.