На правах рукописи

 

 

 

БУЯНСКИЙ

Станислав георгиевич

 

 

особенности деятельности российской прокуратуры

в условиях административно-правовой реформы

 

 

Специальность – 12.00.14 –

административное право,

финансовое право,

информационное право

Специальность – 12.00.11 –

судебная власть, прокурорский надзор,

правоохранительная деятельность,

адвокатура

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Москва – 2006

Работа выполнена на кафедре международного права Московского гуманитарного университета

 

Научный руководитель:                                                                 доктор юридических наук, профессор

                                                                 Капинус Николай Иванович

 

Официальные оппоненты:                                                                 доктор юридических наук

                                                                 Городецкий Петр Григорьевич

 

                                                                 кандидат юридических наук

                                                                 Шапкин Михаил Андрианович

 

Ведущая организация:                                                                 Институт повышения квалификации

        руководящих кадров Генеральной 

        прокуратуры Российской Федерации

 

Защита диссертации состоится «_____» ____________2006 г. в ____часов

на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1, учебный корпус №3, ауд. 511

         С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

 

         Автореферат разослан «_____» ____________ 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент                                                                      Е.В. Белоусова

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.  Поэтапное системное реформирование законодательства Российской Федерации, обусловленное крупными социально-экономическими процессами и преобразованиями, вызвало необходимость дальнейшего осмысления сущности, правовой природы и значения целого ряда правовых институтов, в том числе, института прокурорского надзора вообще, и прокурорского надзора в рамках проводимой административной реформы.

Административная реформа инициировалась самой политической и государственной властью. Сейчас уместно сопоставить условия появления и проведения административной реформы. Для этого целесообразно вспомнить некоторые программные тезисы из выступления В.В. Путина 12 февраля 2004 г.: в конце XX столетия в России Конституция страны и федеральные законы «утратили во многих регионах качество актов высшей юридической силы», «региональные парламенты принимали законы вразрез с конституционными принципами и федеральными нормами», «федеральные акты применялись избирательно, что называется, по собственному усмотрению», появление «произвола властей, от которого страдали люди», «отдельные регионы фактически оказались вне единой правовой и финансово-фискальной системы государства, перестали отчислять налоги в федеральный бюджет, требовали создания так называемых собственных золотовалютных резервов, собственных энергетических, таможенных систем, региональных денежных единиц»[1]. Что было достигнуто за прошедшие четыре года: «восстановлен конституционный правопорядок, укреплена – а, по сути, отстроена заново - вертикаль федеральной исполнительной власти», «восстановлено единое правовое пространство страны», пресечены опасные процессы деградации государственной власти, ослабления армии, разрушения правоохранительных органов, других силовых структур, «идут кардинальные по своей сути изменения в системе правосудия»[2].

Административная реформа рассматривается и как средство усиления эффективности государства. По мнению одного из авторов концепции административной реформы Л. Якобсона, в настоящее время «проводится технократическая реформа, нацеленная на повышение эффективности госаппарата»[3]. Например, Г. Греф считает неправильным, когда структура Правительства РФ дублируется в его аппарате, а потом и в Администрации Президента  РФ[4].

Современный этап развития российской государственности, крупные общественные преобразования свидетельствуют о том, что Россия идет по пути развития наиболее цивилизованных стран мира, уже вступивших в глобальное информационное сообщество. Одним из важнейших вопросов, которые необходимо решить для этого - завершение реформирования судебно-правовой системы, построение правового государства. Существенную роль в правовой защите граждан играет российская прокуратура. В то же время вовлечение широкой общественности в решение задач укрепления законности и правопорядка является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.

Актуальной задачей является обеспечение поддержки обществом стратегических задач, решаемых в условиях современных реалий прокуратурой, которые были сформулированы в выступлении президента РФ Путина В.В. на расширенном заседании правительства 13.09.2004 года: «Это вопросы обеспечения единства страны, укрепления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности»[5].

Однако споры разгорелись вокруг роли и места отечественной прокуратуры в системе органов государственной власти. Сегодня в научных и политических кругах в общественной мнении не ослабло желание решительно, радикально реформировать российскую прокуратуру. И вопрос о роли и значении этого государственного института в новых общественных условиях сохраняет чрезвычайную актуальность. В связи со вступлением России в европейское сообщество, в связи с той большой ролью, которую прокуратура играла и продолжает играть в российском обществе и государстве еще не раз придется задать себе вопрос: «Какие изменения должна претерпеть прокуратура в условиях проводимой Административной реформы, рыночной экономики, правового государства и новых политических реалий?», Соответствует ли российская прокуратура европейским стандартам?». Естественно, что решение этого основного вопроса лежит в сфере конституционного, административного и уголовно-процессуального права, практики прокурорского надзора.

Степень разработанности темы и круг источников. Теоретические вопросы функционирования прокуратуры исследовались в работах С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.Н. Балашова, В.И. Баскова, Н.М. Белякина, Е.Ф. Берковича, А.Ю. Винокурова, В.М. Волженкина, В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова, Л.М. Давыденко, М.С. Дьяченко, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, П.М. Капука., С.М. Казанцева, А.Б. Карлина, Н.П. Керилова, И.Я. Кливира, Ф.М. Кобзарева, О.А. Кожевникова, И.Ю. Козлихана, А.Ф. Козусева, В.Н. Кудрявцева, А.Б. Ломидзе, Д.И. Луковской, М.А. Матюшенко, И.М. Мацкевича, В.С. Нерсесянца., Л.А. Николаевой, Т.Е. Новицкой, А.В. Полякова, В.И. Рохлина, В.П. Сальникова, С.Г. Скаредова, Т.А. Селиверстова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Б.М. Сперидонова, А.Я. Сухарева, Ю.К. Толстого, Н.Н. Торнаева, А.Я. Чувилева, О.И. Чистякова, А.В. Чурилова, М.А. Шапкина, Н.В. Шигиной, В.Е. Эминова, Л.С. Явича, В.Б. Ястребова.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации прокуратурой принадлежащих ей функций в условиях административно-правовой реформы.

Предметом исследования являются юридические нормы, регламентирующие статус прокуратуры в условиях административно-правовой реформы.

Цели и задачи исследования. Основная цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства, практики и литературных источников по теме раскрыть проблематику совершенствования организации деятельности прокуратуры в условиях проведения административно-правовой реформы, определить сущность и задачи реализации российской прокуратурой своих функций в ходе реформы.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи диссертационного исследования:

- на основе анализа теоретических подходов определить место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти, в условиях проводимой административной реформы;

- определить и дать оценку целям, содержанию и нормативно – правовому регулированию проводимой в России административной реформы;

- рассмотреть деятельности прокуратуры и суда в условиях проводимой административной реформы, раскрыть степень развития административной юстиции в Российской Федерации;

- рассмотреть развитие общенадзорной функции прокуратуры в условиях проведения административной реформы в России;

- рассмотреть и дать оценку степени обеспечения органами Российской прокуратуры защиты прав и свобод человека в условиях проведения административной реформы в России;

- выработать предложения по совершенствованию организации деятельности прокуратуры в условиях проводимой административной реформы;

- выделить направления реформирования прокуратуры Российской Федерации применительно к целям проводимой административно- правовой реформы.

Итогом проведенного исследования будет представление конкретных предложений, направленных на разрешение актуальных проблем в реализации функций российской прокуратуры в условия проводимой административной реформы.

Методологическую основу составили различные общенаучные и частнонаучные методы исследования, в том числе: формально-логический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, метод технико-юридического анализа и другие методы широко применяемые в юридической науке.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах. В российской научно-правовой литературе общетеоретические вопросы отражены в трудах С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, В.Т. Кабышева, А.И. Коваленко, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, С.А. Солдатова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриева.

Вопросы административного права и прокурорского надзора освещаются в трудах таких авторов как А.П. Алехин, А.Д. Басков, Д.Н. Бахран, А.Д. Бойков, В.Г. Бессарабов, Ю.Е. Винокуров, В.Н. Додонов, С.М.  Казанцев, В.В. Клочков,  В.Е. Крутских, Е.И. Козлова, Ю.М. Козлов, В.Д. Ломовский, М.Н. Маршунов, Н.В. Мельников, Н.А. Михалева, Л.А. Николаева, А.Г. Пархоменко, И.Л. Петрухин, Г.И. Петров, В.П. Рябцев, Р.А. Руденко, К.Ф. Скворцов, В.М. Савицкий, А.Я. Сухарев, И.Е. Фарбер, В.Б. Ястребов и др.

Применены теоретико-методологический анализ проблемы, изучение законодательства и ведомственных документов, экономической статистики о проведении и выводах административной реформы в Российской Федерации, включенное наблюдение за деятельностью отделов Генеральной прокуратуры РФ и анализ архивной и текущей документации, анкетирование и выборочный экспертный опрос руководителей отделов органов прокуратуры.

Эмпирическую базу исследования составляют изучение первичных ведомственных документов в прокуратурах 67 субъектов всех 7 федеральных округов Российской Федерации и критический анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, а также законопроектов по совершенствованию деятельности государственных органов в ходе проведения административной реформы.

Проанализированы и интерпретированы в интересах заявленной темы результаты комплексных исследований НИИ Генеральной прокуратуры РФ, в ходе которых по методике случайной выборки было опрошено 1074 респондента в 15 субъектах Федерации, а также проанализированы результаты анкетирования 854 сотрудников прокуратуры из 10 субъектов Российской Федерации.

По специально составленной диссертантом анкете опрошено 96 сотрудников прокуратуры, участвовавших в работе Первого всероссийского семинара помощников прокуроров субъектов РФ, отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах и старших помощников, отвечающих за взаимодействие со средствами массовой информации и общественностью.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что результаты и материалы проведенного в рамках настоящего исследования, являются ключевыми в определении перспектив дальнейшего развития и совершенствования прокурорского надзора в Российской Федерации в рамках проводимой административной реформы.

Одно из центральных мест в работе отведено вопросу о месте прокуратуры в системе разделения властей в пореформенный период, проведен всесторонний анализ конституционных и иных положений, посвященных указанной проблеме.

Показано место прокуратуры в системе органов исполнительной власти.

Определены цели, содержание и задачи административно-правовой реформы, применительно к органам прокуратуры.

Диссертант раскрывает наиболее актуальные проблемы деятельности прокуратуры, как надзорного органа, с учетом практики развития прокуратуры в условиях осуществляемых экономических и административных реформ.

Впервые аналитическому анализу подвергнуты функции прокуратуры и вопросы их совершенствование в ходе проводимой административно-правовой реформы в Российской Федерации. Особое внимание уделено вопросам компетенции органов прокуратуры, которую автор рассматривает через основные направления ее деятельности, функции.

Предложена концепция развития органов прокуратуры в условиях административно-правовой реформы.

Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Определение правового статуса прокуратуры как органа государственной власти, обеспечивающего надзор за органами каждой ветви государственной власти, не входящие ни в одну из них, но тяготеющего к системе органов исполнительной власти и обеспечивающего верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав человека и гражданина, а также охраняемых интересов общества и государства.

2. Вывод о том, что прокуратура, конституционно закрепленная в разделе «Судебная власть» не отправляет правосудие по уголовным, гражданским, административным и иным делам. По своей сути участие прокурора в рассмотрении конкретных дел судом имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом; при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов.

3. Вывод о том, что прокуратура, как надзирающий орган, взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости внесения в Конституцию отдельной главы регламентирующей статус прокуратуры.

4. Предложение о необходимости в ходе проведения административной реформы на конституционном уровне определить основные формы взаимодействия прокуратуры с Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, судами арбитражной системы, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам.

5. Вывод о том, что прокурорский надзор, в ходе проведения административной реформы, можно определить как форму прокурорской власти, осуществляемую в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

6. Вывод о приоритетном направлении участия прокуроров в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также участие в уголовном, гражданском, административном, арбитражном судопроизводстве в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности от административного произвола и административных барьеров.

7. Предложение, сформулированное в ходе преобразований в рамках административной реформы, о юридическом оформлении и расширении практики взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченными в субъектах Федерации, а также правозащитными организациями в целях повышения эффективности обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.

8. Вывод о том, что контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собой прокурорский надзор.

9. Предложение о необходимости в ходе административно-правовой реформы определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры, нормой- дефиницией, определить понятие «конституционный надзор», сформулировав содержание предмета такого надзора в новом федеральном конституционном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

10. Предложение о необходимости в ходе административно-правовой реформы на конституционном уровне определить: основные формы взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, т.е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и основания проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения, приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора Российской Федерации в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в Президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами.

Теоретическая значимость исследования заключается в результатах исследования, имеющих методологическое значение при решении концептуальных проблем статуса и организации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в условиях проводимой административной реформы.

Развивая научные положения теории прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности сформулированы выводы и предложения, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования проблемы взаимодействия органов государственной власти с в условиях экономических и административных реформ. Результаты научного анализа информационных потоков внутри прокурорской системы, механизма, форм и методов реализации функций прокуратуры могут быть также использованы:

         - в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства и ведомственного нормотворчества;

         - для совершенствования практики применения законодательства,
предотвращения неоправданных конфликтов и ликвидации просчетов и недостатков в деятельности органов прокуратуры и в воссоздании системы профилактики правонарушений;

         - при создании новых и оптимизации деятельности существующих
специализированных межведомственных структур правоохранительных органов и судов;

         - в учебном процессе при преподавании ряда дисциплин на юридических факультетах, в высших учебных заведениях, а также в Институте повышения квалификации руководящих работников Генеральной прокуратуры РФ.

Практическая значимость исследования выражается в том, что ее результаты могут быть применены:

-    в конституционно-правовых и общетеоретических научных исследованиях, связанных с изучением конституционного статуса органов прокуратуры;

-    в правотворческой деятельности по разработке законодательных актов, касающихся организации деятельности прокуратуры Российской Федерации;

-    в учебном процессе;

-    других исследованиях в сфере конституционного права, прокурорского надзора.

Апробация результатов исследования осуществлена в трёх научных статьях автора, выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в Московском гуманитарном университете; научно- практическая конференция «Совершенствование деятельности органов прокуратуры» (Москва, 2004); международная научно-практическая конференция «Судебная власть в России: закон, теория, практика» (Тюмень, 2004); Всероссийская международная научно-практическая конференция «Проблемы дальнейшего развития правовых основ деятельности прокуратуры» (Москва, 2005); международная научно-практическая конференция «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (Санкт-Петербург, 2005); II международная научно-практическая конференция «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2006).

Результаты проведенного исследования реализованы в практике работы прокуратуры Можайского района Московской области.

Структура диссертации определена содержанием темы и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной научной литературы и нормативно-правовых актов. Выводы исследования представлены в диссертации по параграфам.

Основное содержание работы

Во введении раскрываются вопросы актуальности темы исследования, методология, степень научной разработанности темы исследования, круг использованных материалов, объект и предмет научного исследования, научная новизна, теоретическая и эмпирическая база исследования. В нем сформулированы положения, выносимые на защиту, содержатся сведения о теоретической, практической значимости исследования и апробация его результатов.

Первая глава – «Российская прокуратура и административно-правовая реформа: соотношение целей, содержание деятельности» - посвящена теоретическим аспектам избранной темы и, определению места и роли прокуратуры в системе гарантий разделения и взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти суверенных республик, а также развитию взаимоотношений прокурорского надзора и судебной власти.

В первом параграфе первой главы «Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти» -  диссертантом рассматривается вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей, который является одним из наиболее дискуссионных. В рамках проведенного исследования автор также делает вывод о том, что в заложенном в основание государственной власти принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, прокуратура, как надзирающий орган, взаимосвязана с каждой из них в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости конституционного обособления прокуратуры в рамках отдельной главы Основного закона.

В рамках данного параграфа диссертантом детально анализируется правовой статус прокуратуры в Российской Федерации, специфика взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властью.

Во втором параграфе первой главы - «Цели, содержание и нормативно-правовое регулирование административной реформы в России» раскрывается основа, содержание, цели и направления проводимой в Российской Федерации административной реформы. Подробно рассматриваются инструменты реформы и её направленность на совершенствование государственного механизма в рамках правового государства.

Определен смысл проведения административных реформ, который  состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства. В рамках реформы упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта административного реформирования.

Автором определена административная реформа  в узком смысле как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

В третьем параграфе первой главы – «Эволюция функций прокуратуры в условиях административной реформы в России» отдельное внимание уделяется определению функций прокуратуры, а также их развитию и совершенствованию в ходе проведения административной реформы в Российской Федерации. Функции прокуратуры как  вид деятельности прокуратуры, который предопределяется её социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.

В рамках параграфа детально рассматриваются функции прокуратуры и направления деятельности применительно к проводимым в настоящее время экономическим и правовым реформам.

Отдельно оговаривается  функция участия прокуратуры в правотворческой деятельности, определяемая характером  задач, возложенных на прокуратуру, содержанием деятельности ее органов, распространенностью прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства.

Вторая глава - «Деятельность прокуратуры по обеспечению основных целей административно-правовой реформы в России» - посвящена исследованию организационно-правовых основ направлений деятельности органов прокуратуры в условиях проводимой административной реформы.

В первом параграфе второй главы «Развитие общенадзорной функции российской прокуратуры» рассматривается специфика осуществления общего надзора органами прокуратуры.

По своей природе и содержанию, в каждом из направлений деятельности органов прокуратуры прокурорско-надзорная власть выражается в различных формах. Обладая общими признаками государственной власти, прокурорско-надзорная власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и т. д. (характер и объем властных полномочий прокурора может изменить только представительный, законодательный орган страны); обусловленность применения власти правонарушением (власть прокурора реализуется, как правило, в связи с нарушением закона); многообразие правовых средств реализации власти (это объясняется широкой компетенцией органов прокуратуры по осуществлению надзора и разнообразием конкретных направлений прокурорско-надзорной деятельности); зависимость объема власти от степени социальной опасности правонарушения; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений.

Следует отметить, что термин «общий надзор» в российском законодательстве - не используется, не позволяет разграничивать виды прокурорского надзора, ибо фактически охватывает все его разновидности. Более точным для обозначения рассматриваемого вида прокурорского надзора было бы наименование - «надзор за административно-распорядительной деятельностью».

По результатам данного параграфа автор приходит к выводу, о том, что прокурорский надзор - форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

Второй параграф второй главы «Обеспечение органами российской прокуратуры защиты прав и свобод человека в условиях административной реформы»  отражает специфику правозащитной деятельности прокуратуры. В ней также  участвуют все ветви государственной власти, и осуществляется она судом прокуратурой, адвокатурой, уполномоченным по правам человека, органами внутренних дел, национальной безопасности и рядом ведомств в пределах своих полномочий. Несомненно, основной механизм обеспечения прав и свобод граждан - правосудие, т.е. разбирательство гражданских, уголовных и административных дел, которому принадлежит решающее слово в определении правовых последствий нарушения политических, трудовых, авторских, избирательных, жилищных и других имущественных и неимущественных прав. В то же время, многие из ущемленных в правах граждан, как правило, ищут первоначальной защиты на досудебной стадии, в органах прокуратуры. Преимуществом прокуратуры является строго централизованное построение системы ее органов, что позволяет прокурорам действовать в едином направлении, согласованно решать возникающие проблемы укрепления законности и защиты прав граждан.

В настоящее время надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является приоритетным направлением деятельности прокуратуры, и поэтому, на первый план выдвинуты задачи усиления правозащитной функции органов прокуратуры. При этом необходимо строго руководствоваться конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина. Основополагающим направлением деятельности органов прокуратуры каждого демократического государства является защита прав и свобод человека и гражданина.

Российской прокуратуры всегда стояла на страже прав и свобод человека и гражданина; прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам Конституцией РФ прав и свобод (гл. 2, разд. 1). Речь идет о защите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор – его, в первую очередь, интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И, если они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению этих нарушенных прав и свобод. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина, важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе.

Третий  параграф второй главы «Деятельность прокуратуры и суда в условиях административной реформы» раскрывается содержание судебной власти и прокурорского надзора как двух тесно связанных между собой взаимодействующих, взаимно пересекающихся государственно-правовых институтов, без которых не только гражданское общество, но и государство не могут существовать. Современная трактовка судебной власти позволяет включить прокуратуру в само понятие «судебная власть», понимая под ней все то, что способствует осуществлению правосудия. Исходя из этого широкого толкования судебной власти прокуратура была отнесена в Конституциях Российской Федерации к разделу «Судебная власть», не входя в состав судебных органов.

Диссертантом определены сходность функций, целей и задач этих двух государственно-правовых институтов: тот и другой служат защите прав и свобод человека, обеспечивают законность и правопорядок, но делают это своими методами. Если основная задача прокурорского надзора - выявлять нарушения законности, то обязанность суда от имени государства - реагировать на эти нарушения, осуждая виновных и защищая интересы пострадавших.

Диссертантом отмечается, что судебная власть и прокурорский надзор тесно связаны между собой. Их взаимодействие и точки соприкосновения лежат в нескольких плоскостях, а именно:

-        прокурорский надзор за исполнением предписаний Конституции, законов, актов исполнительной власти в соотношении с судебным по рядком рассмотрения жалоб граждан на не конституционность законов и незаконность актов и действий органов государственного управления;

-  соотношение прокурорского надзора и судебного контроля за законностью в следственной и оперативно-розыскной деятельности;

-  участие прокурора в суде при рассмотрении уголовных и гражданских дел.

Поставленной автором задачей является рассмотрение теоретико-правовых основ взаимоотношений прокуратуры и судебной власти. В широком смысле слова прокуратура Российской Федерации, руководствуясь Конституцией, относится к судебной власти, хотя, с другой стороны, можно ставить вопрос о выделении прокуратуры в самостоятельную четвертую надзорную прокурорскую власть.

Диссертантом отмечается активное участие прокуратуры в защите конституционных прав граждан в гражданском судопроизводстве, что является необходимым условием реального соблюдения установленных в Конституции Российской Федерации принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом и судом и права на судебную защиту, а также способствует обеспечению законности в процессе и вынесению правосудных постановлений.

Четвертый параграф второй главы «Основные направления реформирования прокуратуры России, применительно к целям административно-правовой реформы» в своем содержании отражает основные направления деятельности органов прокуратуры в условиях проводимой административной реформы.

В настоящее время, в рамках проводимой административной реформы, одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступают за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, недопустимость государственного вмешательства в частные дела. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ей.

По мнению диссертанта необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, основной целью деятельности которого является охрана прав, свобод человека и гражданина, укрепление законности путем определения и совершенствования новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Основные аспекты взаимодействия органов прокуратуры и суда должны проявляться, прежде всего, во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда.

Диссертант отмечает, что осуществлении надзорной функции прокуроры не имеют права инициировать конституционное судопроизводство, хотя уже сейчас накоплен достаточный фактический материал, дающий основания ставить вопросы о соответствии федеральных законов (их отдельных норм) положениям Конституции РФ. Эта проблема давно требует положительного разрешения. Существуют и некоторые проблемы в области четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и образуемых в настоящее время конституционных (уставных) судов субъектов РФ, определения порядка обращения соответствующих прокуроров в эти уставные суды.

К числу дискуссионных и требующих научного осмысления концептуальных проблем относится вопрос о роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокуратуре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. До сих пор не ясна цель реформирования прокуратуры. При ее определении следовало бы использовать исторический опыт развития законодательства.

По мнению диссертанта в Конституции РФ следовало бы предусмотреть отдельный (самостоятельный) раздел, посвященный прокуратуре как самостоятельному органу государственной власти. Это позволило бы обеспечить независимость указанной структуры от каких-либо иных государственных органов.

Следует детально разработать исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определить жесткие рамки объема полномочий прокуроров различных уровней. При этом функция надзора должна приобрести статус основополагающей. С целью устранения использования прокуратуры в политических целях как органа уголовного преследования необходимо ограничить или вовсе исключить осуществление ею предварительного расследования.

Во многих научных исследованиях, а также на основании обширной  прокурорской практики уже установлено, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов.

В рамках реформы прокуратура должна стать самостоятельной, единой, централизованной системой органов государственной власти с четко закрепленным правовым статусом в Основном законе страны и специальном федеральном конституционном законе.

В заключении подведены основные итоги исследования, дана оценка сложившегося на сегодня состояния органов прокуратуры Российской Федерации в условиях проводимой административной реформы. Предлагаются меры по совершенствованию организации деятельности органов прокуратуры. Предложения диссертанта по внесении изменений и дополнений  законодательства Российской Федерации.

Завершает диссертацию список литературы, нормативно-правовых актов и документов, использованных диссертантом.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:

1. Буянский С.Г. Прокуратура и судебная власть: статус и соотношение компетенции // Российский судья. – 2005. – № 5. – 0,3 п.л.

2. Буянский С.Г. Прокуратура Российской Федерации в условиях административной реформы // Современное право. – 2006. – №4. – 0,3 п.л.

3. Буянский С.Г. Цели, содержание административной реформы в России // Право и жизнь. – №97(7). – 0,3 п.л.

Издательство Московского гуманитарного университета

Печатно-множительное бюро

Подписано в печать 22.04.2006 г. Формат 60 ×84 1/16                        Усл. п.л.

                                   Тираж 100 экз.                                    Заказ №

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 



[1] См.: Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло: Програм­мное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 фев­раля 2004 г. // Рос. газета. 2004.  13  февр.

[2] См.: Там же.

[3] См.: Российская газета. 2004. 19 февр., 17 марта.

[4] См.: Российская газета. 2004. 19 февр.

[5] Выступление президента России Владимира Путина на расширенном заседании правительства с участием глав субъектов РФ 13 сентября 2004 года. — Российская газета 14.09.04 г.