На правах рукописи

 

 

 

Белоцеркович

Денис Валерьевич

 

 

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ НАГРАД СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

 

Специальность 12.00.14 — административное право;

финансовое право; информационное право

 

 

Автореферат

диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

 

Москва — 2007

Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».

 

Научный руководитель:                             доктор юридических наук

                                                                    Столяренко Владимир Михайлович

 

Официальные оппоненты:                          доктор юридических наук, профессор

                                                                    Габричидзе Борис Николаевич

 

                                                           кандидат юридических наук

                                                           Исраелян Валентин Борисович

 

Ведущая организация:                                ГОУ ВПО «Дальневосточная

                                                                    академия государственной службы»

 

 

Защита состоится 22 марта 2007 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д.5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».

 

 

Автореферат разослан 21 февраля 2007 г.

 

 

 

Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент                                        Е.В. Белоусова

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственные награды играют важную роль в реализации государственной политики. Будучи эффективным правовым инструментом повышения социальной активности граждан и организаций, государственные награды нашли свое место не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Наградное дело в современной России далеко от совершенства. Правовое регулирование государственных наград имеет двухуровневую структуру, включает федеральный и региональный элементы. И если множество правовых проблем имеется в правовом регулировании государственных наград Российской Федерации, то наградное законодательство субъектов РФ в настоящее время предстает в виде слабо упорядоченного нормативного массива. Неупорядоченность нормативных правовых актов о государственных наградах субъектов РФ, недостаточная степень соответствия регионального компонента общероссийской наградной системы ее федеральному компоненту, бессистемность выбора форм и видов государственных наград в субъектах РФ, игнорирование отечественных наградных традиций при выстраивании иерархии государственных наград, слабая разработка процессуальных вопросов награждения — это далеко не полный перечень недостатков в действующем наградном законодательстве субъектов РФ.

Научное исследование правового регулирования наградного дела субъектов РФ является залогом рационального совершенствования законодательства о государственных наградах, повышения социальной эффективности награждений, мобилизации социально активной части населения на решение важнейших государственных и общественных задач. Научно грамотное решение законотворческих вопросов в сфере наградного дела, выражение в государственных наградах субъектов РФ социально-правовых ориентиров как общероссийского, так и регионального значения, обеспечение оперативного и обоснованного вознаграждения за заслуги являются актуальными задачами современной юридической науки и законотворческой практики.

Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Разработка правовых вопросов государственных наград была начата в советской юридической науке, но проводилась в контексте исследования общетеоретических и трудоправовых проблем поощрения. Большое значение в этой области имеют научные труды таких ученых, как В.М. Баранов, О.С. Иоффе, С.С. Каринский, А.В. Малько, М.В. Молодцов, М.Г. Седельникова, М.Д. Шаргородский, а также историков и фалеристов (В.Н. Балязин, Г.В. Вилинбахов, А.Н. Володин, И.В. Всеволодов, Э.Д. Грибанов, В.С. Григорьев, О. Деревянко, В.А. Дуров, П.С. Каданцев, А.Н. Казакевич, В.Б. Кобрин, Г.А. Колесников, А.А. Кузнецов, О.В. Кузнецов, Ю.Л. Кушер, Г.А. Кузнецов, Н.М. Мерлай, Г.А. Мурашев, А.Е. Мусин, Д.И. Петерс, А.М. Рожков, Н.А. Сивова, И.Г. Спасский, Н.И. Чепурнов, С. Шишков, П.А. Шорин и другие).

Внимание современных исследователей государственные награды привлекли совсем недавно. В 2005–2006 годах были защищены две диссертации по наградной тематике: общетеоретическое исследование В.М. Дуэль «Государственные награды в российском праве (Проблемы теории и практики)» и конституционно-правовое исследование Е.В. Трофимова «Правовое регулирование государственных наград в Российской Федерации». Но в упомянутых работах основное внимание было посвящено федеральной составляющей российской наградной системы, тогда как специальное исследование государственных наград субъектов РФ до настоящего времени не предпринималось.

Большое теоретическое значение для настоящего исследования имеют труды отечественных ученых-правоведов в различных областях юриспруденции, прежде всего — работы, посвященные проблемам федерализма, административного процесса, правового положения органов государственного управления (М.П. Авдеенкова, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, А.А. Андриасян, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Белкин, В.О. Белоносов, Т. Васильева, В.Г. Вишняков, Б.Н. Габричидзе, Н.А. Громов, А.А. Демин, Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева, Б.П. Елисеев, И.М. Зайцев, В.В. Игнатенко, Л.М. Карапетян, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, А.П. Коренев, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.Н. Лысенко, В.К. Мамутов, А.В. Мицкевич, С.И. Некрасов, В.В. Орлов,  Ю.К. Осипов, И.В. Панова, С.М. Петров, И.А. Полянский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Н.А. Сыродоев, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, М.С. Фалькович, Т.Я. Хабриева, А.Г. Чернавский, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ямпольская и другие).

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В исследовании использованы действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, а также нормативные правовые акты, утратившие силу или не подлежащие применению, но представляющий научный интерес.

Методологической основой исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, статистический).

Эмпирическую основу исследования составили 112 наградных материалов, находившихся в 2004–2006 годах в производстве Главного управления государственной службы и общественных связей Губернатора и Правительства Хабаровского края и Управления государственной службы и кадровой политики Еврейской автономной области.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере установления и применения государственных наград субъектов РФ.

Предметом исследования выступают правовые нормы о государственных наградах субъектов РФ.

Целью исследования является изучение современного состояния правового регулирования государственных наград субъектов РФ и тенденций развития наградного законодательства субъектов РФ.

Задачи исследования обусловлены поставленной целью и заключаются в следующем:

1) на основе анализа нормативно-правового регулирования государственных наград в России и специальной литературы выявить место государственных наград в законодательстве субъектов РФ;

2) систематизировать наградное законодательство субъектов РФ и выявить основные виды систем наградного законодательства субъектов РФ;

3) проанализировать наградные системы субъектов РФ и составить их научно и нормативно обоснованную типологию;

4) на обширном нормативном материале рассмотреть разнообразие видов и форм государственных наград субъектов РФ, дать их классификацию;

5) исследовать порядок применения государственных наград субъектов РФ, выявить характерное содержание стадий наградного производства в различных субъектах РФ;

6) изучить организационный механизм применения государственных наград субъектов РФ, дать видовую характеристику основных групп властных субъектов наградного производства и их компетенции;

7) определить основные административно-правовые гарантии законности и обоснованности применения государственных наград субъектов РФ;

8) выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования государственных наград субъектов РФ.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в отечественной юридической науке монографическое административно-правовое исследование государственных наград субъектов РФ. В работе определено место государственных наград в законодательстве субъектов РФ, рассмотрены различные системы наградного законодательства субъектов РФ, дана типология наградных систем субъектов РФ, выявлены формы и виды государственных наград субъектов Российской Федерации, исследованы основные вопросы применения государственных наград субъектов РФ.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Заключение о том, что правовое регулирование системы государственных наград субъектов РФ и порядка их применения относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

2. Вывод о том, что наградные системы субъектов РФ сформировались по нескольким основным типам.

По составу награждающих субъектов выделяются наградные системы: а) с одним награждающим субъектом — главой субъекта РФ; б) с одним награждающим субъектом — органом законодательной власти субъекта РФ; в) с одним награждающим субъектом — правительством субъекта РФ; г) с двумя награждающими субъектами — главой субъекта РФ и органом законодательной власти субъекта РФ; д) с двумя награждающими субъектами — правительством (администрацией) субъекта РФ и органом законодательной власти субъекта РФ; е) наградные системы с тремя награждающими субъектами — главой субъекта РФ, органом законодательной власти и правительством (администрацией) субъекта РФ.

По степени разграничения правотворческих и правоприменительных функций в области наградного дела, выделяются следующие типы наградных систем: а) с полностью совмещенными правотворческой и правоприменительной функциями у награждающих субъектов; б) с частично совмещенными правотворческой и правоприменительной функциями у награждающих субъектов; в) с разделенными правотворческой и правоприменительной функциями в сфере наградного дела.

По степени разнообразия форм и видов государственных наград выделяются следующие типы наградных систем: а) с единственной государственной наградой — почетным званием «Почетный гражданин субъекта РФ»; б) с государственными наградами нескольких форм, но с одним видом награды каждой формы; в) наградные системы с государственными наградами нескольких форм, но с несколькими видами наград некоторых форм.

3. Заключение о том, что деятельность высшего должностного лица субъекта РФ (президента, губернатора, главы и т.д.) по награждению государственными наградами должна регулироваться законом соответствующего субъекта РФ. Высшие должностные лица субъектов РФ как субъекты наградного производства должны быть отстранены от правового регулирования государственных наград. Государственные награды субъектов РФ и порядок их применения должны регулироваться законами соответствующих субъектов РФ, а не подзаконными нормативными правовыми актами.

4. Предложение прояснить и упростить соотношение государственных наград Российской Федерации и субъектов РФ, для чего при установлении государственных наград субъектов РФ использовать наименования, формы и статуты (положения), аналогичные наименованиям (видам), формам и статутам (положениям) государственных наград Российской Федерации.

5. Предложение унифицировать законодательство субъектов РФ о государственных наградах на основе модельного закона субъекта РФ, разработанного диссертантом.

6. Вывод о том, что наградное производство в субъектах РФ включает пять стадий: возбуждение ходатайства о награждении; рассмотрение наградных материалов; принятие решения о награждении; вручение награды; отмена награждения или лишение награды.

7. Предложение законодательно закрепить административно-правовые гарантии законности и обоснованности применения наградного законодательства, а именно: определить сроки для рассмотрения наградных материалов и принятия по ним решения, а также установить обязанность субъектов наградного производства письменно сообщать в трудовой коллектив, возбудивший ходатайство о награждении, о мотивах отказа в награждении испрашиваемой государственной наградой субъекта РФ.

Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и выводами. В диссертации дан систематический анализ нормативных правовых актов субъектов РФ о государственных наградах, рассмотрены наградные системы субъектов РФ, сделаны теоретические обобщения и сформулированы научно новые выводы о правовом регулировании государственных наград субъектов РФ.

Практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные автором обобщения и выводы и выработанные им научные рекомендации использованы при разработке проекта Закона Хабаровского края «О государственных наградах Хабаровского края», а также могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о государственных наградах и наградной практики. Результаты диссертационного исследования могут применяться в высших учебных заведениях при преподавании дисциплин «Административное право РФ», «Конституционное право РФ», «Право государственной службы (служебное право)», «Региональное право».

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, полученные в ходе исследования, отражены в подготовленных диссертантом пяти публикациях, в выступлениях на Всероссийской научно-практической конференции «Политико-правовая система России» (24 октября 2005 года, г. Волгоград) и Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гуманитарных и экономических наук» (15–16 февраля 2006 года, г. Киров), а также в подготовленном с участием диссертанта проекте Закона Хабаровского края «О государственных наградах Хабаровского края».

Структура исследования обусловлена его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Государственные награды в законодательстве субъектов Российской Федерации» рассматриваются нормативные основы государственных наград субъектов РФ.

Первый параграф «Место государственных наград в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации» посвящен исследованию государственных наград как предмета конституционного (уставного) правового регулирования субъектов РФ.

Среди предметов ведения, предусмотренных статьями 71 и 72 Конституции РФ, нет упоминания о государственных наградах субъектов Российской Федерации. На этом основании в силу статьи 73 Конституции РФ государственные награды субъектов РФ можно отнести к предметам ведения субъектов РФ. Однако имеются определенные ограничения в применении данного подхода.

Под предметом ведения обычно понимается конкретная сфера жизнедеятельности общества, круг общественных отношений, государственных дел, в которых правомочен действовать в соответствии с законом государственный орган. В то же время государственные награды Российской Федерации, определенные в качестве предмета ведения в пункте «с» статьи 71 Конституции РФ, представляют собой, скорее, объекты ведения, чем собственно сферу общественных отношений.

Государственные награды субъектов РФ вряд ли можно считать предметом ведения. Государственные награды как предмет правового регулирования представляют собой обособленную группу общественных отношений, которые в части установления государственных наград носят конституционно-правовой характер, а в части применения государственных наград — административно-правовой характер. Таким образом, более правильно было бы говорить о правовом регулировании государственных наград как полномочии органов государственной власти субъектов РФ, но не как о предмете ведения субъектов РФ.

Государственные награды как комплексный правовой институт включают вопросы, относящиеся к различным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов РФ: административное и административно-процессуальное законодательство (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ); прочие вопросы (статья 73 Конституции РФ).

В конституциях (уставах) многих субъектов РФ государственные награды субъектов РФ отнесены к исключительным предметам ведения соответствующих субъектов РФ (например, в Чувашской Республике, Республике Хакассия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Мордовия, Республике Бурятия, городе Москве, Приморском, Ставропольском и Краснодарском краях, Калужской, Московской и Саратовской областях). Некоторые конституции (уставы) субъектов РФ прямо не закрепляют государственные награды субъектов РФ в перечне предметов исключительного ведения субъектов РФ, но относят полномочия по установлению государственных наград субъекта РФ к полномочиям одного из его высших органов государственной власти (например, в Удмуртской Республике, Республике Коми, Хабаровском крае, Архангельской, Астраханской, Нижегородской и Пензенской областях).

Во втором параграфе «Система наградного законодательства субъектов Российской Федерации» изучено структурная организация нормативного массива о государственных наградах субъектов РФ.

Система наградного законодательства субъектов РФ включает законы и подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, устанавливающие систему государственных наград субъектов РФ, их статуты (положения) и описания, а также порядок и организационно-правовой механизм применения государственных наград субъектов РФ.

Наградное законодательство субъектов РФ различается по степени системности, в нем можно выделить несколько типов:

1) наградное законодательство, включающее общий закон о государственных наградах и подзаконные акты по процессуальным и организационно-техническим вопросам (например, в Республике Коми, Новосибирской области);

2) наградное законодательство, включающее один закон об одной государственной награде — почетном звании «Почетный гражданин субъекта РФ» (например, в Приморском крае, Владимирской, Пензенской и Ульяновской областях);

3) наградное законодательство, включающее несколько законов об отдельных государственных наградах или отдельных группах наград (например, в Калужской и Томской областях);

4) наградное законодательство, включающее общий закон о государственных наградах и несколько законов об отдельных государственных наградах или отдельных группах наград (например, в Республике Хакассия);

5) наградное законодательство, включающее общий закон о государственных наградах, закон (законы) об отдельных государственных наградах, а также подзаконный акт (подзаконные акты) по организационным и процессуальным вопросам (например, в Удмуртской Республике, Свердловской области);

6) наградное законодательство, включающее общий закон о государственных наградах, закон (законы) об отдельных государственных наградах, а также подзаконный акт (подзаконные акты) о статутах, положениях и описаниях государственных наград, по организационным и процессуальным вопросам (например, наградное законодательство города Москвы, Ставропольского края, Мурманской и Тюменской областей);

7) наградное законодательство, состоящее из единственного акта главы субъекта РФ (например, в Республике Северная Осетия — Алания).

Различие в типах систем наградного законодательства субъектов РФ свидетельствуют об отсутствии единообразного подхода к правовому регулированию в данной сфере, хотя в системе наградного законодательства субъектов РФ можно отметить ряд общих тенденций.

Во-первых, в отличие от федерального законодательства о государственных наградах, наградное законодательство субъектов РФ выведено на уровень закона, по крайней мере, в части установления видов и системы государственных наград. Подзаконное регулирование государственных наград практически во всех субъектах РФ ограничено в той или иной мере.

Во-вторых, во многих субъектах РФ в общих законах о государственных наградах консолидирована значительная часть норм о системе государственных наград и наградном производстве.

В-третьих, реализация предыдущей тенденции сдерживается тем, что органы законодательной власти субъектов РФ в силу политико-правовых причин, как правило, не могут в полной мере отстранить глав субъектов РФ от нормативно-правового регулирования вопросов наградного дела. Только небольшая группа субъектов РФ не имеет в своем наградном законодательстве актов главы субъекта РФ, однако в таких субъектах РФ наградная система неразвита (включает только почетное звание «Почетный гражданин субъекта РФ») или слабо консолидирована, установлена законами об отдельных государственных наградах.

В совокупности указанные тенденции развития наградного законодательства субъектов РФ порождают ряд негативных явлений в наградном деле: неопределенность системы государственных наград и их иерархии (как рамках действующей системы наград, так и в  историко-правовом аспекте), нестабильность нормативно-правового регулирования государственных наград и конъюнктурность подзаконного нормативного правового регулирования государственных наград и организации наградного дела.

Деятельность главы субъекта РФ по награждению государственными наградами должна регулироваться законом соответствующего субъекта РФ. Высшие должностные лица субъектов РФ как субъекты наградного производства должны быть отстранены от правового регулирования государственных наград. Государственные награды субъектов РФ и порядок их применения должны регулироваться законами соответствующих субъектов РФ, а не подзаконными нормативными правовыми актами. Данные недостатки могут быть преодолены путем принятия в каждом субъекте РФ единого консолидированного закона о государственных наградах.

Во второй главе «Наградные системы субъектов Российской Федерации» исследуются важнейшие аспекты построения и тенденций развития наградных систем субъектов РФ.

Первый параграф «Типология наградных систем субъектов Российской Федерации» посвящен изучению различий между наградными системами субъектов РФ и их типологии.

Наградная система обычно приравнивается к системе (формам, видам и иерархии) государственных наград. В некоторых работах понятие наградной системы расширяется за счет включения в нее наградного производства и субъектов наградного производства.

В основу выделения типичных наградных систем субъектов РФ могут быть положены следующие основные критерии: а) количество и государственно-правовая природа (то есть состав) награждающих субъектов; б) степень разграничения правотворческих и правоприменительных функций в области наградного дела, а равно степень совмещения указанных функций у властных субъектов, уполномоченных принимать решение о награждении государственными наградами субъектов Российской Федерации; в) степень разнообразия форм и видов государственных наград субъектов Российской Федерации.

По составу награждающих лиц наградные системы субъектов РФ можно подразделить на следующие типы:

1) наградные системы с одним награждающим субъектом — главой субъекта РФ (например, в Республике Алтай, Курской, Мурманской, Свердловской и Челябинской областях);

2) наградные системы с одним награждающим субъектом — органом законодательной власти субъекта РФ (например, в Брянской и Томской областях, а также в субъектах РФ с единственной наградой — почетным званием «Почетный гражданин субъекта РФ»);

3) наградные системы с одним награждающим субъектом — высшим коллегиальным органом исполнительной власти (правительством) субъекта РФ (является исключением и действует в Республике Хакассия);

4) наградные системы с двумя награждающими субъектами — главой субъекта РФ и органом законодательной власти субъекта РФ (например, в Магаданской и Тюменской областях);

5) наградные системы с двумя награждающими субъектами — органом законодательной власти и правительством субъекта РФ (является исключением и действует в Курганской области);

6) наградные системы с тремя награждающими субъектами — главой субъекта РФ, органом законодательной власти и правительством (администрацией, мэрией) субъекта РФ (например, в городе Москве и Нижегородской области).

По степени разграничения правотворческих и правоприменительных функций в области наградного дела, могут быть выделены следующие типы наградных систем:

1) наградные системы с полностью совмещенными правотворческой и правоприменительной функциями у награждающих субъектов: либо у органа законодательной власти (например, в Брянской, Владимирской, Пензенской и Томской областях), либо у главы субъекта РФ (в Республике Северная Осетия — Алания);

2) наградные системы с частично совмещенными правотворческой и правоприменительной функциями у награждающих субъектов, причем такое совмещение функций может выражаться различно:

— в совмещении правотворческой и правоприменительной функций как у органа законодательной власти, так и у главы субъекта РФ (например, в Тюменской области), причем в некоторых субъектах РФ (например, в городе Москве) правоприменительной функцией наделяется также высший коллегиальный орган исполнительной власти;

— в совмещении правотворческой и правоприменительной функций у главы субъекта РФ при наличии законодательного регулирования государственных наград (например, в Республике Коми, Удмуртской Республике, Мурманской, Новосибирской и Свердловской областях);

— в совмещении правотворческой и правоприменительной функций у органа законодательной власти при наличии правоприменительных функций также у главы субъекта РФ (например, в Калужской области);

3) наградные системы с разделенными правотворческой и правоприменительной функциями в сфере наградного дела, причем если правотворческая функция закреплена только за органом законодательной власти, то правоприменительной функцией может быть наделен либо глава субъекта РФ (например, в Ульяновской области), либо правительство субъекта РФ (например, в Республике Хакассия).

По степени разнообразия форм и видов государственных наград субъектов РФ наградные системы субъектов РФ могут быть разделены на следующие типы:

1) наградные системы с единственной государственной наградой — почетным званием «Почетный гражданин субъекта РФ» (например, в Приморском крае, Владимирской, Пензенской и Ульяновской областях);

2) наградные системы с государственными наградами нескольких форм, с одним видом награды каждой формы (например, в Республике Калмыкия — Хальмг Тангч, Свердловской и Томской областях);

3) наградные системы с государственными наградами нескольких форм, с несколькими видами наград некоторых форм (например, в Республике Алтай, Республике Северная Осетия — Алания, городе Москве, Калужской и Кемеровской областях).

В третьем параграфе «Виды и формы государственных наград субъектов Российской Федерации» рассматриваются классификации государственных наград субъектов РФ по формам и видам.

Конституционные изменения начала 1990-х годов вызвали стремительный процесс федерализации, что в области государственных наград нашло свое выражение в количественном увеличении региональных наградных систем за счет становления наградного дела в краях, областях, автономной области, городах федерального значения и автономных округах, а также в учреждении государственных наград новых видов и форм.

В законодательстве субъектов РФ установлены государственные награды нижеследующих форм.

Наградные звания — государственные награды идеального характера, сами по себе не имеющие вещественного выражения, но объективированные в определенном почетном наименовании награжденных лиц. По аналогии со званием Героя РФ в Республике Калмыкия учреждено звание Героя Калмыкии, распространенным является звание и почетное звание «Почетный гражданин субъекта РФ», и практически во всех субъектах РФ установлены почетные звания по профессии. Почетное звание по профессии в субъектах РФ имеет три основные разновидности: «народный», «заслуженный» и «почетный».

Ордена — государственные награды высокого ранга, овеществленные в знаках для ношения на одежде. В законодательстве Московской области используется неверное, с научной точки зрения, наименование данной формы наград — орденские знаки, так как последний — это не награда в узком смысле этого слова, а только ее овеществленное выражение, и именно в этом значении данный термин используется как в фалеристике, так и в орденских статутах. В настоящее время ордена учреждены в 13 субъектах РФ общим количеством 16 наименований, включая орденский знак «Во славу законности» в Московской области. Ордена признаются высшими государственными наградами в Республике Башкортостан, Республике Ингушетия, Республике Мордовия, Республике Алтай, Республике Татарстан, Республике Тыва и Астраханской области.

Наградные медали — государственные награды, овеществленные в знаках для ношения на одежде, но находящиеся на более низкой ступени в иерархии государственных наград, чем ордена. Наградные медали субъектов РФ имеют несколько разновидностей: медали, медали ордена, юбилейные медали, памятные медали. При этом следует отметить, что памятные медали, с теоретической точки зрения, не являются наградными медалями, а должны выпускаться официальными властями в ознаменование какого-либо события и распространяться иным, чем награждение, способом (например, путем продажи или преподнесения в дар).

Наградные знаки близки к наградным медалям. Среди наградных знаков выделяются следующие разновидности: знаки отличия, почетные знаки, а также довольно редкие нагрудные знаки, почетные нагрудные знаки, памятные знаки.

Премии и государственные премии — государственные награды в денежной форме, применяемые как знак признания заслуг и отличий награжденного лица.

Значительное количество наград субъектов РФ имеют документальную форму и объективированное выражение в наградном документе: в почетной грамоте, реже — в почетном дипломе, дипломе, благодарственном письме.

Благодарность не имеет ни вещественной, ни документарной формы, хотя объявляется письменно. В качестве государственной награды благодарность применяется редко (например, в Тюменской области).

В ряде субъектов РФ установлены нетипичные государственные награды. Например, в Республике Тыва установлена такая государственная награда, как включение в Государственную книгу «Заслуженные люди Тувы ХХ века». В Нижегородской области учрежден Почетный штандарт Губернатора Нижегородской области, которым награждаются города, районы, предприятия, учреждения, организации, органы внутренних дел Нижегородской области за достижение высоких результатов в развитии местного самоуправления, социально-экономическом развитии, осуществлении мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан.

В отличие от государственных наград Российской Федерации, которыми награждаются только граждане, государственные награды субъектов РФ могут быть классифицированы на виды в зависимости от того, какие лица подлежат награждению: а) только граждане (большинство государственных наград); б) только коллективные образования (организации и публичные образования); в) как граждане, так коллективные образования.

По характеру заслуг награжденных лиц государственные награды субъектов РФ могут быть подразделены на три вида: а) гражданские государственные награды, которые применяются исключительно за заслуги на гражданском поприще: на государственной гражданской службе, в научной, педагогической, творческой и другой негосударственной общественно полезной деятельности; б) правоохранительные государственные награды, которые предназначены для награждения за отличия в укреплении законности, обеспечении безопасности и поддержании правопорядка, причем, как правило, сотрудников правоохранительных органов (например, почетное звание «Заслуженный работник МВД Республики Мордовия»); в) универсальные государственные награды, которые применяются за заслуги в любых сферах деятельности. Наградные системы субъектов РФ подвержены общей российской тенденции к универсализации системы государственных наград, так что многие государственные награды применяются в равной мере к любым категориям граждан. Военных наград в наградных системах субъектов РФ нет, так как вопросы обороны относятся к предметам ведения Российской Федерации.

Вызывает сомнения целесообразность резкого увеличения форм и видов государственных наград, которое наблюдается во многих субъектах РФ. Этот процесс затрудняет дальнейшее награждение граждан государственными наградами Российской Федерации, поскольку в условиях установления в регионах нетрадиционных форм и видов государственных наград становится неопределенным их соотношение и соответствие по вознаграждаемым заслугам государственным наградам Российской Федерации. В ходе дальнейшего совершенствования наградного законодательства субъектов РФ следует прояснить и упростить соотношение государственных наград Российской Федерации и субъектов РФ, для чего при установлении государственных наград субъектов РФ использовать наименования (виды), формы и статуты (положения), аналогичные наименованиям, формам и статутам (положениям) государственных наград Российской Федерации.

В третьей главе «Применение законодательства о государственных наградах субъектов Российской Федерации» рассматриваются вопросы наградного производства и организации наградного дела в субъектах РФ.

Первый параграф «Порядок награждения государственными наградами субъектов Российской Федерации» посвящен изучению наградного производства по законодательству субъектов РФ.

Применение законодательства о государственных наградах может осуществляться не только в рамках непосредственно награждения государственными наградами, но также субъектами, не участвующими в наградном производстве (например, судами, органами социальной защиты и т.д.). В связи с этим применение законодательства о государственных наградах субъектов РФ здесь рассматривается в узком смысле — в рамках наградного производства.

Применение государственных наград (награждение государственными наградами) в юридической науке рассматривается как особая разновидность административного производства. В наградном производстве субъектов РФ можно выделить следующие стадии: 1) возбуждение ходатайства о награждении; 2) рассмотрение наградных материалов; 3) принятие решения о награждении; 4) вручение награды; 5) отмена награждения или лишение награды.

Возбуждение ходатайства о награждении — первая стадия наградного производства, которая заключается в выдвижении инициативы о награждении лица государственной наградой. Вопросы о награждении по личным обращениям граждан не рассматриваются. В этом проявляется принцип участия общественности в награждении государственными наградами. Оценка характера и степени заслуг лица перед обществом и государством производится не лично награжденным, а общественными и государственными институтами.

Правом возбуждения ходатайства о награждении могут наделяться следующие субъекты: трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций (в том числе органов власти), в которых работает, служит или учится представляемое к награждению лицо; органы местного самоуправления; органы государственной власти и другие государственные органы; лично глава субъекта РФ.

Ходатайство о награждении может представляться на согласование: в органы местного самоуправления; в органы государственной власти или иные государственные органы, уполномоченные осуществлять государственное управление в соответствующей сфере деятельности; руководителю организации (органа), коллектив которого выступает инициатором награждения, или в вышестоящие для данной организации (органа) государственные органы; в аппарат полномочного представителя Президента РФ по федеральному округу. Согласительные процедуры применяются в отношении широких категорий награждаемых лиц в целях обеспечения обоснованности награждения и подтверждения широкой известности заслуг награждаемого лица. Особенности согласования могут быть предусмотрены в отношении отдельных категорий награждений (например, в отношении граждан, постоянно проживающих за пределами соответствующего субъекта РФ). Законодательно может устанавливаться многоступенчатый порядок согласования наградного листа.

Итогом первой стадии наградного производства является акт-документ — наградной лист, оформленный в установленном порядке и подписанный инициатором награждения и всеми согласительными инстанциями, с приложением других наградных материалов, предусмотренных законодательством о государственных наградах субъекта РФ и обусловленных наградными традициями.

Второй стадией наградного производства в субъектах РФ является рассмотрение наградных материалов. На данной стадии специально созданный орган с широким общественно-государственным представительством (комиссия по государственным наградам) рассматривает наградные материалы и готовит мотивированное предложение о награждении государственной наградой субъекта РФ. В ряде субъектов РФ создание комиссии по государственным наградам не предусмотрено, а наградные материалы рассматриваются непосредственно высшими органами государственной власти (например, в Смоленской области).

Итогом второй стадии является выработка предварительного решения (заключения) по вопросу награждения государственной наградой, которое оформляется и передается субъекту наградного производства, уполномоченному принять окончательное решение о награждении или об отказе в награждении государственной наградой.

Третья стадия наградного производства — принятие решения о награждении. Решение о награждении принимается должностным лицом или органом, уполномоченным конституцией (уставом) или наградным законодательством субъекта РФ. Итоговым документом данной стадии является издание правового акта в форме указа, постановления или закона субъекта РФ, который подлежит официальному опубликованию (обнародованию). В некоторых субъектах РФ в отношении наиболее почетных государственных наград предусмотрено увековечение имен награжденных в специальных книгах или на мемориальных досках.

Четвертая стадия наградного производства в субъектах РФ — вручение награды, то есть официальная передача наградных регалий (орденских знаков, наградных медалей, знаков отличия, нагрудных знаков, грамот, дипломов и т.д.) и наградных документов (орденских книжек, удостоверений). В случае присвоения наградного звания вручение награды состоит в устном официальном провозглашении уполномоченным должностным лицом присвоения наградного звания и вручение наградных регалий к наградному званию и наградных документов. Вручение награды производится в торжественной обстановке, в протокольной форме и в ряде случаев приурочивается к социально значимым датам (праздникам, дням памяти, годовщинам).

Пятая стадия наградного производства — отмена награждения или лишение награды в целях приведения наградного дела в соответствие с принципами законности и обоснованности. Данная стадия носит факультативный характер, и наградное производство переходит в данную стадию только в случае выявления материально-правовых пороков в произведенном награждении. Процессуальные нарушения при награждении не могут служить основанием для отмены решения о награждении или лишения государственных наград.

Материально-правовые пороки награждения могут выражаться в двух вариантах: в необоснованном награждении — в этом случае производится отмена награждения; в неправильной государственно-общественной оценке личности награжденного — в этом случае производится лишение награды в качестве санкции за недостойное поведение награжденного лица как в период до награждения, так и в период после награждения.

В случае отмены награждения и лишения награды государственная награда, наградные регалии и наградные документы подлежат возврату в комиссию по государственным наградам или в компетентный орган по государственным наградам при высших органах государственной власти субъекта РФ.

Во втором параграфе «Организационно-правовой механизм награждения государственными наградами субъектов Российской Федерации» изучена система и анализируется компетенция органов публичной власти и государственно-общественных институтов, участвующих в производстве по награждению государственными наградами субъектов РФ.

Реализация законодательства о государственных наградах субъектов РФ обеспечивается административно-правовым механизмом, организационно включающим в себя ряд государственных органов и общественно-государственных институтов, которые уполномочены согласовывать наградные материалы, рассматривать их и принимать по ним предварительное заключение и окончательное решение.

Инстанции, образующие организационно-правовой механизм применения государственных наград субъектов РФ, различаются по компетенции, которой они наделены в сфере применения государственных наград. В число органов, образующих организационную систему применения государственных наград субъектов РФ, входят: согласительные инстанции; комиссии по государственным наградам; общественные советы по государственным наградам; экспертные советы по государственным наградам; обеспечивающие инстанции; высшие органы государственной власти субъектов РФ, принимающие окончательное решение о награждении государственными наградами.

Согласительные инстанции — органы местного самоуправления, органы государственной власти и иные государственные органы, а также их должностные лица, осуществляющие согласование наградных материалов до их представления на рассмотрение в комиссию по государственным наградам.

Комиссия по государственным наградам — государственно-общественный консультативный орган, принимающие решения рекомендательного характера о награждении государственными наградами субъекта РФ и действующий в масштабах всего субъекта РФ, причем, как правило, в отношении всех учрежденных в этом субъекте РФ государственных наград.

В некоторых субъектах РФ создаются общественные советы по вопросам государственных наград. Общественные советы могут быть двух видов: 1) общественные советы, выполняющие функции комиссий по государственным наградам субъектов РФ, то есть являющиеся консультативными региональными общественно-государственными органами (например, в Белгородской и Мурманской областях); 2) общественные советы, выполняющие функции консультативных органов при органах государственной власти субъектов РФ, осуществляющих представление к награждению или согласование наградных листов, то есть выполняющие роль дополнительного звена общественного контроля, но, в отличие от комиссий по государственным наградам, не общерегионального, а отраслевого регионального уровня (например, в городе Москве).

Экспертные общественные советы осуществляют профессиональный анализ наградных материалов и в этом состоит их отличие от общественных советов, которые, прежде всего, выполняют функцию общественного контроля за наградным процессом. Экспертные советы могут быть двух видов: 1) общерегионального уровня — рабочие органы комиссий по государственным наградам, которые создаются этими комиссиями по направлениям своей деятельности из числа компетентных представителей общественности (например, в Удмуртской Республике, Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Республике Северная Осетия — Алания, Смоленской области); 2) регионального отраслевого уровня — органы, специально создаваемые при органах государственной власти субъектов РФ, осуществляющих представление к награждению или согласование наградных листов (например, в городе Москве).

Обеспечивающие инстанции — государственные органы или их структурные подразделения, специально уполномоченные осуществлять организационно-техническое обеспечение деятельности комиссий по государственным наградам: отделы наград аппарата (администрации) главы субъекта РФ; отделы наград аппарата правительства субъекта РФ; отделы (сектора) наград управлений государственной службы и кадров главы субъекта РФ, правительства субъекта РФ или их аппаратов.

Высшие органы государственной власти субъектов РФ, принимающие окончательное решение о награждении государственными наградами, — главные властные субъекты наградного производства. Во многих случаях они могут самостоятельно, без участия других инстанций, принять решение о награждении. Высшими органами государственной власти субъектов РФ, принимающими окончательное решение о награждении государственными наградами, могут выступать: глава субъекта РФ; орган законодательной власти субъекта РФ; правительство, администрация или мэрия субъекта РФ.

В третьем параграфе «Административно-правовые гарантии законности и обоснованности применения наградного законодательства» рассматриваются актуальные вопросы обеспечения правильного награждения государственными наградами субъектов РФ.

Нормативное определение заслуг, вознаграждаемых государственными наградами, в большинстве статутов и положений о наградах весьма неопределенно, что влечет за собой проблему толкования статутных норм, законности и обоснованности награждения.

В наградном законодательстве субъектов РФ практически не уделяется внимание гарантиям законности и обоснованности применения государственных наград. Едва ли не единственным вопросом в данной сфере, освещенным в нормативных правовых актах, является отмена награждения ввиду необоснованного присуждения государственной награды.

В законодательстве субъектов РФ предусмотрен различный (судебный и административный) порядок отмены акта о награждении государственной наградой. Представляется, что судебный порядок отмены награждения не имеет под собой существенных оснований, поскольку применение государственных наград несет в себе значительный элемент реализации дискреционных полномочий, административного усмотрения награждающего субъекта. При разрешении вопроса о награждении субъекты административного правоприменения наделены правом практически абсолютного усмотрения. При таких условиях принятия решения о награждении государственной наградой практически невозможна судебная проверка обоснованности как награждения, так и отмены награждения. Принятие решения о награждении осуществляется на основе наградных материалов, однако какие именно обстоятельства были положены правоприменителем в основу этого решения — в акте о награждении не отражается. Поэтому принятие решения об отмене ранее состоявшегося награждения в качестве способа обеспечения законности и обоснованности в наградном производстве может быть осуществлено только тем лицом, которое осведомлено о логике принятия самого решения о награждении.

За необоснованное представление к награждению виновные должностные лица несут юридическую ответственность. Соответствующие бланкетные отсылки имеются в законодательстве многих субъектов РФ. Однако административная ответственность за необоснованное представление к награждению ни в одном субъекте РФ не установлена.

В наградной практике отмена награждения представляет собой чрезвычайно редкий случай. Применение государственных наград — это многоступенчатый процесс, в рамках которого оценку заслуг награжденного дают как публично-властные институты, так и общественность. Ввиду этого дальнейшее организационное или процедурное усиление последующего контроля (надзора) за законностью и обоснованностью уже произведенных награждений представляется нецелесообразным.

Совсем иначе складывается положение дел в отношении наградных материалов, находящихся на рассмотрении. В практике современного наградного дела часто встречается ситуация, когда наградные материалы находятся на рассмотрении годами, неоднократно возвращаются для доработки с несущественными замечаниями и даже вовсе остаются без ответа или возвращаются без конкретной мотивировки отказа в награждении. Эти недостатки обусловлены недостаточной проработкой процедурных вопросов награждения и неопределенностью материально-правовых статутных норм о государственных наградах.

Одним из главных недостатков наградного производства является то, что в законодательстве нередко отсутствуют сроки рассмотрения наградных материалов в компетентных инстанциях (например, в законодательстве городов Москвы и Санкт-Петербурга, Алтайского и Приморского краев, Архангельской, Ленинградской, Новосибирской, Пензенской и Тюменской областей), а в субъектах РФ, где такие сроки установлены, имеется тенденция к их несоблюдению.

В наградном законодательстве должен быть установлен срок рассмотрения наградных материалов применительно к каждой инстанции, осуществляющей оценку характера и степени заслуг лица, представляемого к награждению. Гарантией обеспечения законности и обоснованности решений по вопросам награждения должна быть обязанность рассматривающей инстанции давать письменный ответ на ходатайство о награждении в случае, если принимается решение об отказе в удовлетворении ходатайства о награждении. Отказ в награждении должен быть мотивирован и направлен в трудовой коллектив, организацию или орган, выступивший с ходатайством о награждении.

В заключении систематизированы основные выводы и рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования.

В приложении дан разработанный диссертантом модельный закон о государственных наградах субъекта Российской Федерации

По теме исследования опубликованы следующие работы:

1. Белоцеркович Д.В. Порядок применения государственных наград субъектов Российской Федерации // Современное право. 2006. № 9 (1). — 0,4 п.л.

2. Белоцеркович Д.В. Государственные награды в Российской Федерации: правовое регулирование // Политико-правовая система России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Отв. ред. Ф.В. Глазырин, А.Г. Егоров. — Волгоград: Станица-2, 2006. — 0,25 п.л.

3. Белоцеркович Д.В. Виды государственных наград и поощрений в Российской Федерации // Актуальные проблемы гуманитарных и экономических наук: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. В 2 т. Т. 1. — Киров: Изд-во Кировского филиала МГЭИ, 2006. — 0,25 п.л.

4. Белоцеркович Д.В. Типология наградных систем субъектов Российской Федерации // Вестник Хабаровской государственной академии экономики и права. 2006. № 5. — 0,75 п.л.

5. Белоцеркович Д.В. Наградное законодательство субъектов Российской Федерации (проблемы совершенствования) // Вестник Хабаровской государственной академии экономики и права. 2006. № 6. — 0,4  п.л.

6. Белоцеркович Д.В. Административно-правовые гарантии законности и обоснованности применения наградного законодательства // Власть и управление на востоке России. 2006. № 4. — 0,4 п.л.