На правах рукописи

 

 

 

БАШАЕВ

Зелимхан Шарпудинович

 

 

 

 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Специальность 12.00.02 –

конституционное право, муниципальное право

 

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

 

 

Москва — 2006

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Негосударственного некоммерческого образовательного учреждения «Московский гуманитарный университет»

 

Научный руководитель:                            доктор юридических наук, профессор

                                                                  Чиркин Вениамин Евгеньевич

 

Официальные оппоненты:                        доктор юридических наук, доцент

                                                                  Комарова Валентина Викторовна

 

                                                                  кандидат юридических наук, доцент

                                                                  Некрасов Сергей Иванович

 

Ведущая организация:                              Российская академия

                                                                  государственной          службы при

                                                                  Президенте Российской Федерации

 

Защита состоится 08 февраля 2007 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Негосударственном некоммерческом образовательном учреждении «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, Москва, ул. Юности, 5/1, корп. 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Негосударственного некоммерческого образовательного учреждения «Московский гуманитарный университет».

 

Автореферат разослан 29 января 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент                                     Е.В. Белоусова

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Степень научной разработанности. Конституция 1993 года провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством. Основным и важнейшим признаком государства с демократическим режимом, вытекающим из самого значения  термина «демократия» в современном его понимании, является признание всей полноты власти и суверенитета за народом, широкое и непременное участие народа в делах государства, прежде всего за счет формирования, путем выборов, институтов публичной власти[1]. И именно регулярная сменяемость власти в результате всеобщих, свободных, справедливых и конкурентных выборов является одним из тех минимальных критериев, которые отграничивают демократические режимы от недемократических.

Избирательное право, регулирующее отношения, возникающие в ходе организации, подготовки и проведения выборов, устанавливая юридически и институционально работоспособный механизм воспроизводства институтов публичной власти, приобретает в условиях демократического режима значение фундаментального политического права, определяющего не только расстановку политических сил, но также всю конфигурацию власти в государстве, а от степени демократичности норм избирательного законодательства зависит и степень демократичности формируемых на их основе публичных органов власти, что, в свою очередь, имеет значение для определения общего уровня демократии в государстве.

С началом демократических преобразований 1990-х годов выборы в России превратились из института оформления решений политического руководства страны в реально действующий механизм воспроизводства органов власти, в этот же период было положено начало и развитию соответствующей отрасли права. За последнюю декаду прошлого столетия, пройдя сложные этапы развития от, «декретного» законодательства до регулярного парламентского законодательства[2], российское избирательное право трансформировалось в достаточно стройную систему, доказавшую свою жизнеспособность при проведении выборов как федерального, так и регионального уровня. Кроме того, закрепленные в основных нормативно-правовых актах о выборах электоральные права граждан и гарантии их осуществления позволяют говорить об общем соответствии их общепризнанным международным стандартам.

Вместе с тем практика проведения избирательных кампаний последних лет с наглядностью показывает наличие в электоральном законодательстве многих существенных недостатков. Это относится и к той его части, которая посвящена регулированию предвыборной агитации. В этой сфере, по справедливому определению профессора Ю.А. Веденеева, «… проблематично абсолютно все,  начиная с базовой категории “предвыборная агитация” и ее формально-юридических (законодательных) определений и кончая вопросами защиты и восстановления самого важного публичного политического права граждан-избирателей — права на достоверную информацию»[3].

Этап предвыборной агитации, оказывая значительное влияние на структуру и динамику формирования электоральных предпочтений избирателей, имеет особую значимость для проведения свободных, справедливых, подлинных выборов и, несомненно, является центральной стадией избирательного процесса. Профессор А.В. Зиновьев имел все основания утверждать, что в отсутствие достоверной, объективной и полной информации о кандидатах на выборные должности «…невозможно свободно, осознанно и ответственно проголосовать на выборах. Честная, чистая, беспрепятственная и эффективная предвыборная агитация позволяет избирателям осознанно и ответственно выразить свою волю на выборах, свести к минимуму избрание случайных, некомпетентных, с сомнительной репутацией лиц»[4]. Кроме того, предвыборная агитация помимо обеспечения максимально открытости избирательного процесса, получения избирателями максимально полной и достоверной информации о кандидатах на выборные должности, создает мнение избирателей об институте выборов в целом, предопределяя их полноценное участие в голосовании и, следовательно, отношение к избранным органам власти.

Несмотря на это, по нашему мнению, значение предвыборной агитации исследователями недооценивается. Усилия современных ученых направлены в основном на изучение феномена выборов в целом, анализ избирательного законодательства, практики его применения и путей его совершенствования, без акцентирования внимания на отдельных институтах (С.А. Авакьян, А.С Автономов, А.А. Белкин, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, Ю.А. Веденеев, Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, А.В. Зиновьев, А.И. Ковлер, Е.И Колюшин, М.И. Кукушкин, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, М.В. Масловская, Н.А. Михайлева, А.Е. Постников, Е.Н. Хрусталев, А.А. Югов и др.). И лишь работы отдельных авторов посвящены целиком этапу предвыборной агитации (С.В. Большаков, В.Д. Мостовщиков, В.П. Журавлев, С.Д. Князев, В.Н. Фальков и др.).[5]

Таким образом, можно утверждать (с учетом того, что до середины 90-х годов целенаправленных и комплексных исследований в области предвыборной агитации вообще не проводилось), что отечественные ученые только приступили к осмыслению феномена предвыборной агитации. Это определяет недостаточную степень разработанности данной темы. Необходимость дальнейшего совершенствования организации и проведения выборов и, в первую очередь, поиск путей и средств совершенствования правового регулирования предвыборной агитации, предопределили актуальность данного исследования.

Цель данного исследования — на основе комплексного системного анализа существующих нормативно-правовых актов и актов правоприменения, конкретного эмпирического материала о состоявшихся в 1993—2005 гг. выборах, с учетом обобщения и изучения практического опыта проведения в РФ федеральных и региональных избирательных кампаний, опыта зарубежных правовых систем, опираясь на достижения правоведения и других общественных наук, сформировать теоретические выводы и на их основе выработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регламентирующего правовое регулирование и практический порядок осуществления предвыборной агитации.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие взаимосвязанные задачи:

·  проследить роль и место предвыборной агитации в избирательном процессе, определить ее содержание, сущностные характеристики и юридически значимые признаки;

·  проанализировать правовые основы регулирования предвыборной агитации и порядок применения норм избирательного законодательства, регламентирующих порядок ее осуществления;

·  выявить соотношение форм и методов предвыборной агитации, рассмотреть проблемы их правового регулирования;

·  изучить установленный порядок проведения предвыборной агитации, обозначить сложности, возникающие при реализации тех или иных норм избирательного законодательства посвященных предвыборной агитации и предложить меры по их преодолению;

·  раскрыть понятие и виды юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства и определить меры, способствующие усилению эффективности результата применения санкций;

·  обозначить основные направления совершенствования правового регулирования предвыборной агитации.

Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в сфере предвыборной агитации между участниками избирательного процесса в рамках подготовки и проведения выборов в органы публичной власти.[6]

Предмет исследования составляют содержание и сущностные характеристики предвыборной агитации, а также теоретические и практические аспекты законодательного регулирования предвыборной агитации при проведении выборов в органы публичной власти Российской Федерации.

Нормативно-правовую и правоприменительную базу исследования составили нормы избирательного права, а также нормы других отраслей права, регулирующие деятельность участников (субъектов) избирательного процесса при осуществлении предвыборной агитации в период избирательной кампании и содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Федерации, нормативных правовых актах Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Федерации, а также в международно-правовых актах, решения Конституционного Суда РФ, акты применения судами общей юрисдикции электорального законодательства;

Методологическая основа. Способами научного познания в работе над исследованием явились: общенаучные методы — диалектико-материалистический, сравнения, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, системного и структурного подходов; специальные методы — социологический, исторический, функциональный; частнонаучные методы — логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, метод выработки правовых решений, метод толкования норм права и метод имитационного моделирования.

Научная новизна исследования обуславливается поставленными выше целями и задачами и заключается в теоретическом и практическом исследовании института предвыборной агитации с точки зрения проблем ее современного правового регулирования.

Даны определения понятиям «политическая агитация», «политическая реклама», выделены их признаки и структурные элементы, предложены критерии идентификации и различения.

В диссертации исследуются малоизученные в отечественной научной литературе правовые проблемы осуществления предвыборной агитации через глобальную компьютерную сеть Интернет. Подвергнут специальному анализу вопрос о месте и роли агитационной деятельности через Интернет в механизме реализации права на предвыборную агитацию, что позволило выйти на ряд проблем практического характера, связанных с применением норм материального и процессуального законодательства, предложить   пути   оптимизации   ряда   избирательных   процедур.

На основе анализа отечественного и зарубежного опыта регулирования агитационной деятельности во время избирательных кампаний обосновывается система предложений по совершенствованию соответствующих норм федерального и регионального законодательства, предложены меры по обеспечении равенства прав кандидатов на предвыборную агитацию, созданию дополнительных гарантий и условий для ее проведения.

Основные теоретические положения и практические выводы, выносимые на защиту:

1. Действующее российской законодательство, регулирующее общественные отношения по поводу осуществления предвыборной агитации, в целом соответствует общепризнанным мировым стандартам в данной сфере. Вместе с тем необходимо его дальнейшее совершенствование, направленное, прежде всего, на устранение существующих в законодательстве, посвященном предвыборной агитации противоречий. Наиболее эффективным и единственно оправданным способом решения существующих проблем правового регулирования и реализации предвыборной агитации, является установление определенных правовых принципов на основе которых будет строится агитационная деятельность участников избирательной кампании.

2. Вывод о том, что используемый в действующем избирательном законодательстве термин «предвыборная агитация» в достаточной мере отражает первостепенные элементы сущности характеризуемого им явления, а существующие в научной литературе утверждения о присущей этому термину двусмысленности, а тем более ошибочности, не имеют под собой оснований.

3. Обоснован новый подход к понятию «предвыборная агитация» как составной части политической агитации, под которой предлагается понимать деятельность по распространению информации о субъектах политического процесса (политических партий и групп, политиков, а также их сторонников), их политических идеях и взглядах, направленную на формирование и укрепление у населения определенной системы ценностей и поведения в общественно-политической жизни, а также побуждающую к желательным для рекламируемого субъекта действиям.

4. Вывод о том, что к числу характерных недостатков правового регулирования предвыборной агитации относится отставание процесса его совершенствования от динамики избирательной практики. Такая ситуация обусловлена прежде всего тем, что законодатель, реформируя электоральное законодательство, пошел по пути привнесения норм, запрещающих использование выявленных в ходе анализа избирательной практики как федерального, так и регионального уровня так называемых «грязных» избирательных технологий. Неэффективность такого подхода налицо — избирательные технологии не являются чем-то статическим, от кампании к кампании способы воздействия на избирателей совершенствуются, видоизменяются, следовательно, «отпор» таким способом в том виде в каком его осуществляет российский законодатель, превращается в перманентный процесс реформирования электорального законодательства, или некое подобие гонки преследования.

5. Доказательно утверждается, что защита права граждан на участие в предвыборной агитации, равно как и других избирательных прав, необходимо предполагает их регулирование не только на федеральном уровне, но и на региональном, поскольку специфика региональных и муниципальных выборов, обусловленная самыми разнообразными факторами (географическим положением, социально-экономическим развитием, национальным составом, культурными традициями, в том числе и правовой культурой большинства граждан проживающих в том или ином субъекте Федерации, и т.д.), не может, да и не должна быть урегулирована федеральным законодательством.

6. Широкое использование глобальной компьютерной сети Интернет для целей предвыборной агитации при проведении избирательных кампаний является важным фактором информационно-психологического воздействия на общественное сознание в целом и на электоральное поведение избирателей в частности, а с дальнейшим ростом числа пользователей сети это влияние будет усиливаться.

7. Установление юридической ответственности за нарушения правил предвыборной агитации является важнейшей гарантией проведения подлинно демократических выборов. Вопросы юридической ответственности за нарушение установленного законом порядка осуществления предвыборной агитации являются чрезвычайно острыми и актуальными, поскольку ответственность — это главный механизм, обеспечивающий эффективность законов, а сама предвыборная агитация, являясь центральной стадией любой избирательной кампании, наиболее подвержена различного рода нарушениям, что доказывается обильной судебной практикой в данной сфере.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что систематизированный автором материал может быть использован в законотворческой деятельности, в частности при дальнейшей разработке и совершенствовании как федерального, так и регионального избирательного и отраслевого законодательства, при подготовке нормативно-правовых актов, относящихся к отраслевому законодательству, в научных исследованиях феномена «предвыборная агитация», а также в учебном процессе при чтении курсов «Конституционное право Российской Федерации», спецкурсов, посвященных выборам: «Избирательное право Российской Федерации», «Предвыборная агитация», при проведении образовательных и иных мероприятий.

Содержащиеся в диссертационном исследовании обобщения, теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в целях решения проблем правового обеспечения и организации избирательного процесса в Российской Федерации — дальнейшего совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства. Полагаем, что они могут быть полезны участникам избирательного процесса, профессиональным политикам, журналистам, в том числе специализирующимся на электоральной тематике, а также теоретикам права и специалистам в области электоральных технологий — менеджерам избирательных кампаний.

Практическое значение исследования определяется также проведенной апробацией его выводов на практике, осуществлением частичного внедрения выработанных автором предложений и рекомендаций.

Апробация результатов исследования реализована путем отражения основных положений и выводов диссертации в научных публикациях автора. Некоторые аспекты темы обсуждались на научно-практических конференциях.

Ряд теоретических выводов исследования апробированы на практике в ходе участия диссертанта в нескольких избирательных кампаниях в качестве консультанта, а также представляя интересы кандидатов в правоприменительных органах.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяется цель и решаются задачи исследования, анализируется степень научной разработанности темы диссертации, ее научная новизна и практическая значимость, раскрываются теоретическая, методологическая, научно-правовая и эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов диссертационного исследования, объеме и структуре диссертации.

Глава первая — «Понятие предвыборной агитации» — состоит из двух параграфов.

Осуществленный в первом параграфе анализ действующего законодательства образующего правовые основы предвыборной агитации, свидетельствует, что нормы регулирующие порядок осуществления агитационной деятельности, могут иметь различную отраслевую принадлежность. Объединяющим же их началом служит специализация правового регулирования вопроса предвыборной агитации, требующая интеграции различных по своему характеру отраслевых юридических норм в обеспечении надлежащих условий для реализации конституционных прав граждан на получение и распространение информации о выборах и их участниках. Вместе с тем доминирующая роль в механизме правового регулирования отношений по поводу предвыборной агитации принадлежит именно нормам избирательного права. Обусловлено это прежде всего тем, что именно электорально-правовые нормы устанавливают принципы избирательного права — основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений, которые и задают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных отношений.

Таким образом, специфика феномена предвыборной агитации, ее конкретное содержание определяют и круг норм, регулирующих отношения в данной области: являясь неотъемлемой частью избирательного процесса, предвыборная агитация находится при этом на стыке нескольких отраслей права: информационного, права массовой информации,  нормы которых зачастую конкурируют между собой.

Анализируя конституционные нормы, разграничивающие предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и субъектами, автор приходит к выводу о существовании в них некоторого противоречия. Так, из ст. 71 Конституции РФ следует что регулирование и защита прав (в том числе и права на предвыборную агитацию) и свобод человека находится в ведении Российской Федерации. Вместе с тем из содержания ст. 72 Основного закона следует, что защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Федерации и субъектов. Таким образом, из текста конституционных норм следует, что защита прав и свобод человека и гражданина находится одновременно как в исключительном ведении Федерации, так и в совместном ведении с субъектами. При этом Конституция не устанавливает четких критериев, позволяющих определить, какие именно полномочия субъекты Российской Федерации имеют в данной сфере. Как справедливо отмечает А.Е. Постников, такая «размытость конституционных ориентиров приводит к непоследовательности федерального законодателя в определении объема регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации. И нередко ведет к необоснованному ограничению полномочий субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства».[7]

В качестве примера этому может служить действующий Федеральных закон «Об основных гарантиях…», который по сравнению со всеми предыдущими электоральными гарантийными законами во многом отступает от принципа минимального рамочного регулирования. Заложенная в нем формула «основные гарантии в одном рамочном законе — дополнительные гарантии во всех остальных законах», как показывает практика, неэффективна. Практически все электоральные законы субъектов, да и федеральные законы тоже, являются «актами-копиями» данного документа, а какие-либо серьезные дополнительные гарантии в них не устанавливаются.

Диссертант заключает, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[8] перестал соответствовать своему наименованию — быть законом о гарантиях, предметом его регулирования становится весь механизм подготовки и проведения выборов и референдумов, тем самым до микроскопических размеров сужается правовое поле, оставленное региональным законодателям. Ситуация усугубляется тем, что в самом Федеральном законе «Об основных гарантиях…» установления дополнительных гарантий избирательных прав прописаны довольно размыто. Из его текста нельзя сделать ясного вывода, в каких случаях и пределах субъекты Федерации могут закреплять в своем законодательстве дополнительные гарантии.

В результате дальнейших рассуждений диссертант приходит к выводу, что гарантии реализации избирательных права граждан, в том числе и права на предвыборную агитацию должны закрепляться не только в федеральном, но и в региональном законодательстве. В этом и состоит сущность совместной защиты указанных прав, предусмотренная конституционными нормами. Специфика региональных и муниципальных выборов, обусловленная самыми разнообразными факторами (географическим положением, социально-экономическим развитием, национальным составом, культурными традициями, в том числе и правовой культурой большинства граждан, проживающих в том или ином субъекте Федерации, и т.д.), не может, да и не должна отражаться федеральным законодательством в необходимой мере, из чего можно сделать вывод, что существует реальная необходимость в установлении дополнительных гарантий избирательных прав граждан на региональном уровне.

Можно понять логику федерального законодателя, пытающегося таким образом упорядочить избирательное законодательство страны, устранить противоречие региональных законов, Конституции РФ и федеральному законодательству, нечеткость и пробельность нормативной базы субъектов, порождающие многочисленные споры, патовые ситуации, массовые нарушения прав граждан. Однако нельзя решать все имеющиеся проблемы путем игнорирования федеративного устройства Российского государства и фактического лишения регионов правотворческих полномочий в этой сфере.

К числу характерных недостатков правового регулирования предвыборной агитации автор относит отставание процесса его совершенствования от динамики избирательной практики. Такая ситуация обусловлена прежде всего тем, что законодатель, реформируя электоральное законодательство, пошел по пути привнесения норм, запрещающих использование выявленных в ходе анализа избирательной практики как федерального, так и регионального уровня так называемых «грязных» избирательных технологий. Неэффективность такого подхода налицо — избирательные технологии не являются чем-то статическим, от кампании к кампании способы воздействия на избирателей совершенствуются, видоизменяются, следовательно, «отпор» таким способом в том виде, в каком его осуществляет российский законодатель, превращается в перманентный процесс реформирования электорального законодательства или некое подобие «гонки преследования». Наглядным примером подтверждающим вышесказанное, служит обсуждаемый в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания РФ законопроект, в котором помимо отмены минимального порога явки избирателей, при котором выборы будут считаться состоявшимися предлагается запретить любую критику кандидатов в адрес друг друга. По мнению законодателя: только ужесточение правил осуществления предвыборной агитации может разрешить проблему их нарушения.

В такой ситуации единственно оправданным и эффективным способом преодоления проблемы нарушений правил предвыборной агитации является  установление определенных правовых принципов, на основе которых будет строиться агитационная деятельность участников избирательной кампании.

Второй параграф представляет собой теоретико-правовое исследование сущности предвыборной агитации, ее роли и места в системе отношений, возникающих в ходе избирательной кампании.

Приступая к исследованию правового феномена предвыборной агитации, диссертант прежде всего отмечает, что существующие в научной литературе утверждения о присущей термину «предвыборная агитация»  двусмысленности, а тем более ошибочности, не имеют под собой оснований.  Также у диссертанта вызывают обоснованные сомнения доводы некоторых ученых, считающих, что буквальное значение слова «предвыборная» и тот смысл, который вкладывает в него законодатель, не совпадают. В результате последующих рассуждений диссертант аргументированно утверждает, что формулировка данного термина передает истинное значение и смысл определяемого им понятия, а также отражает первостепенные элементы сущности понятия предвыборной агитации и, следовательно, не требует каких-либо уточнений.

Далее в этом параграфе исследуется структура предвыборной агитации, выделяются и анализируются ее необходимые элементы, позволяющие, по мнению диссертанта, достаточно полно и логически последовательно охарактеризовать саму предвыборную агитацию как нечто целое, представляющее собой, как и любая другая система, единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.

Анализируя законодательную дефиницию, диссертант выделяет основные (понятиеобразующие) признаки предвыборной агитации, которые отражают ее наиболее существенные свойства. Таковыми, по мнению диссертанта, являются несколько относительно устойчивых элементов: прежде всего срок — определенная продолжительность времени, в течение которой та или иная информационная деятельность квалифицируется как законная предвыборная агитация. Как и всякая сознательная деятельность человека, предвыборная агитация содержит в себе все основные элементы такой деятельности: цели, которые в самом общем виде направлены на формирование определенной политической поведенческой установки в сознании избирателей; субъекты, реализующие поставленную цель, — участники избирательного процесса; объект, на который воздействуют субъекты, — сознание избирателей; и, наконец, средства, при помощи которых объективируются заданные цели, — законные формы и методы проведения предвыборной агитации.

Во второй главе диссертации, содержащей четыре параграфа, всестороннему изучению подвергается порядок проведения предвыборной агитации — конкретные способы ее осуществления и средства достижения ее целей, что, по мнению диссертанта, является важнейшей задачей для уяснения содержания агитационной деятельности и, следовательно, самого феномена предвыборной агитации.

Приступая в первом параграфе к рассмотрению понятий «метод» и «форма» диссертант отмечает, что избирательное законодательство, оперируя данными понятиями, не дает их определения, более того, анализ положений норм электорального законодательства не позволяет четко и однозначно разграничить данные явления.

В результате исследования указанных понятий, выявления их соотношения между собой и другими элементами агитационной деятельности диссертант определяет метод предвыборной агитации как совокупность определенных действий, приемов и операций, использование особых средств (а также сами эти средства), применяемых в рамках избирательной кампании субъектами агитационной деятельности для воздействия на волю и сознание избирателей с целью сформировать у них определенную модель поведения по отношению к выборам и акту голосования. Что же касается формы предвыборной агитации, то с точки зрения диссертанта это понятие имеет двоякое значение: внутренняя форма предвыборной агитации — это система строения, специфический способ организации и связи элементов содержания; внешняя форма предвыборной агитации представляет собой выраженное вовне ее внутреннее организованное содержание. Взаимосвязь и соотношение форм и методов предвыборной агитации состоит в том, что методы характеризуют ее практическое осуществление (показывают, как, с помощью каких средств и каким образом кандидаты воздействуют на сознание избирателей), а форма выступает в качестве способа их организации, осуществления и внешнего выражения.

Во втором параграфе диссертант анализирует проблемы правового регулирования предвыборной агитации посредством средств массовой информации.

Принимая во внимание тот факт, что СМИ являются не единственным источником информации для избирателей, диссертант обоснованно утверждает, что в современном мире, который живет под влиянием СМИ и телекоммуникаций, именно эти средства все в большей степени определяют политическую повестку дня. Важным показателем актуальности изучения данного вопроса является, по мнению диссертанта, то, что проблема доступа к СМИ и освещения ими хода выборов давно уже стала значимым критерием, определяющим степень справедливости выборов.

Опираясь на статистические данные социологических вопросов, диссертант заключает, что СМИ весьма ощутимо влияют на результаты голосования — более чем у половины избирателей электоральный выбор формируется под воздействием СМИ. Вместе с тем распространенность данного метода предвыборной агитации в российской избирательной практике связана не столько с его особыми преимуществами перед другими мероприятиями предвыборной агитации, сколько с особенностями становления российских избирательных технологий. С учетом вышеперечисленного диссертант приходит к однозначному выводу о том, что осуществление предвыборной агитации посредством средств массовой информации является важнейшим из методов агитационной деятельности, требующим самого тщательного исследования. Косвенным подтверждением этой точки зрения служат, по мнению диссертанта, наличие в Федеральном законе «Об основных гарантиях…» целых трех статей, посвященных регулированию данного метода предвыборной агитации, а также обильная судебная практика в данной сфере.

К числу недостатков существующего порядка регулирования предвыборной агитации через СМИ диссертант относит: некоторую неопределенность с классификацией СМИ, к которым применим признак как государственного, так и муниципального; отсутствие законодательно установленного предельного размера расходования средств на публикацию агитационных материалов в СМИ; отсутствие законодательного запрета на публикацию в учрежденных кандидатами и политическими партиями СМИ каких-либо агитационных материалов, не имеющих отношения к учредителю СМИ, и др.

Особое внимание диссертант уделяет анализу нормы п. 7 ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях…», предусматривающей получение дополнительного платного и бесплатного эфирного времени политическими партиями, что открывает возможность изменять соотношение долей получаемого эфирного времени при применении смешанной избирательной системы в пользу политических партий. Расчеты диссертанта убедительно доказывают, что нечеткость формулировки данной нормы, в которой, например, не указаны процедура, пределы получения дополнительного эфирного времени и печатной площади, приводит к ситуации, имевшей место на выборах Президента РФ в 2004 году, когда выдвинутые политическими партиями кандидаты в полном соответствии с правовыми процедурами, получили почти в 6 раз больше бесплатного эфирного времени на индивидуальные выступления. И это несмотря на то, что принцип равенства кандидатов — провозглашается отправной точкой построения избирательного законодательства России.

В третьем параграфе диссертант исследует вопросы проведения социологических исследований в рамках избирательной кампании.

Острота проблемы опросов общественного мнения при проведении выборов подтверждается опытом проведения избирательных кампаний последних лет, показывающим, что эти исследования, а особенно их последующая публикация, не всегда обусловлены стремлением к изучению мнения граждан по тем или иным социально значимым вопросам или выяснению политических предпочтений населения. Поскольку данные этих исследований могут оказать (и как доказательно утверждает диссертант — оказывают) серьезное воздействие на общественное сознание и как следствие — на итог выборов, они стали превращаться в мощный инструмент воздействия на массового избирателя.

Вместе с тем диссертант выражает уверенность, что социологические исследования в рамках избирательной кампании необходимы, а в случае их законодательного запрета избиратель был бы лишен важного источника информации, помогающего ему соотнести свое мнение с другими.

Однако, несмотря на всю значимость опросов общественного мнения для всестороннего и полного информирования граждан о ходе избирательной кампании и ее участниках, а также для всего избирательного процесса в целом, поскольку, по мнению диссертанта, этот вид исследований в известном смысле  минимизирует риски грубой фальсификации выборов, нормы избирательного права, регулирующие отношения в этой сфере, страдают некоторыми огрехами, на которых заостряет внимание диссертант.

На примерах практики проведения избирательных кампаний демонстрируются возникающие при реализации норм, регулирующих проведение и публикацию опросов общественного мнения, сложности.

Проблемы адаптации правового поля к изменяющейся с каждым годом технологической ситуации, влияющей на предвыборно-агитационные отношения и видоизменение самих агитационных отношений, обусловили интерес диссертанта к исследованию проблем использования современных коммуникативных технологий для целей предвыборной агитации. Взгляды диссертанта по вопросам этой сферы изложены в четвертом параграфе.

Прослеживая динамику роста количества пользователей сети Интернет в нашей стране, диссертант обоснованно полагает, что уже в ближайшее время разрыв между Россией и развитыми странами по этому показателю будет сокращен.

Даже поверхностный анализ возможностей, предоставляемых Интернетом для целей предвыборной агитации, проведенный диссертантом, со всей наглядностью показывает, что сеть обладает большим информационным потенциалом, воплощает и синтезирует преимущества многих «классических» средств массовой коммуникации, во многом преодолевая их технологическую и социальную ограниченность. Такие характеристики сети Интернет с учетом быстрого роста числа ее пользователей позволяют диссертанту утверждать, что использование глобальной сети в агитационной деятельности будет неуклонно расширяться, и это, безусловно, требует скорейшего включения отношений в этой сфере в орбиту правового регулирования. Для этих целей диссертант предлагает целый ряд конкретных мер направленных на упорядочение регламентации использования сети Интернет для целей предвыборной агитации.

В третьей главе диссертации рассматриваются вопросы юридической ответственности за нарушения установленных законом правил проведения предвыборной агитации — одной из важнейших гарантий проведения подлинно свободных демократических выборов.

Прежде всего, диссертант отмечает, что характерной чертой состояния современного законодательства устанавливающего ответственность участников избирательного процесса осуществляющих предвыборную агитацию является то, что соответствующие правовые нормы рассредоточены по массиву нормативных актов, а специальных федеральных законов, предназначенных для регулирования проблем ответственности по избирательному праву, не существует.

При подробном рассмотрении конституционно-правовой ответственности диссертант отмечает, что конституционно-правовая ответственность, в отличие от других видов ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной др.), пока законодательством не признана. Вместе с тем такой вид ответственности давно получил научное признание и является правовой реалией, поскольку действующее законодательство содержит ряд норм, которые фактически устанавливают отдельные основания конституционно-правовой ответственности, называют специфичные для этого вида ответственности основания применения, круг субъектов и применяемые к ним санкции, а также источники ответственности. Такая форма ответственности может быть применена и в связи с проведением предвыборной агитации.

Отражена позиция диссертанта по существующей дискуссии об использовании терминов «государственно-правовая ответственность», «публично-правовая ответственность участников избирательного процесса» юридическая ответственность по избирательному праву, юридическая ответственность в избирательном праве», «избирательно-правовая ответственность», а также встречающемуся в научной литературе обозначению ответственности по избирательному праву как разновидности конституционно-правовой ответственности. Эта позиция сводится к тому, что ответственность по избирательному праву представляет собой проявление государственно-правовой ответственности в рамках отношений, составляющих предмет его регулирования, и, следовательно, наиболее корректным является использование термина «конституционно-правовая ответственность в избирательном праве».

Диссертант обращает внимание на то, что процессуальная сторона привлечения к конституционно-правовой ответственности в действующем законодательстве практически не отражена. Избирательное законодательство содержит лишь общие указания на возможность применения той или иной санкции, не раскрывая, однако, соответствующего процессуального порядка, а также предусматривает специфические сроки рассмотрения указанных дел.

Исследуя вопросы административной ответственности за нарушения установленного порядка проведения предвыборной агитации, диссертант указывает, что в литературе этой проблеме уделяется неоправданно мало внимания, а большая часть исследований посвящена конституционно-правовой и уголовной ответственности, и полагает, что такой интерес обусловлен более существенными ограничениями, налагаемыми на участников избирательного процесса конституционными нормами и уголовным законом. И в самом деле штрафы — основная мера административно-правовой ответственности — в несколько десятков или даже сотен МРОТ не идут ни в какое сравнение с последствиями применения такой меры конституционно-правовой ответственности, как отмена регистрации кандидата, отмена решения о результатах выборов, либо таких уголовно-правовых санкций, как исправительные работы или лишение свободы.

Вместе с тем, как обоснованно утверждает диссертант, основным видом ответственности, применяемой к нарушителям установленного порядка проведения предвыборной агитации в рамках избирательной кампании, является административная ответственность, поэтому в работе предлагается комментарий соответствующих статей Кодекса об административных правонарушениях, содержащий многочисленные примеры из правоприменительной практики, указания на сложности, возникающие при реализации на практике того или иного законодательного установления.

При этом особое внимание уделено проблеме изъятия подложных и незаконных предвыборных печатных материалов как мере обеспечения производства по делу об административном правонарушении, поскольку на основе норм КоАП, устанавливающих, такого рода меры, правоприменительные органы нередко изымают тиражи печатных СМИ которые, по их мнению, нарушают нормы избирательного законодательства. Диссертант доказательно утверждает, что изъятие тиража СМИ в случае нарушения последним установленных правил предвыборной агитации не является допустимой законом мерой.

Перед тем как закончить исследование административной ответственности и перейти к анализу норм Уголовного кодекса РФ, устанавливающих ответственность за незаконные действия лиц при осуществлении выборов, диссертант обращает внимание на такой пробел в действующем законодательстве. В соответствии со ст. 2.1. Кодекса под административным правонарушением признается противоправное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов установлена административная ответственность. Однако избирательное законодательство наделяет правом участвовать в выборах организации, которые могут и не быть юридическими лицами. Такими являются, например, структурные подразделения политических партий, не наделенных в соответствии с Уставом политической партии соответствующими правами для регистрации в качестве юридического лица. Помимо этого, государственная регистрация не является обязательной для всех общественных объединений. Из всего этого диссертант делает вывод о том, что понятие «избирательное объединение» значительно шире понятия «юридическое лицо», следовательно, если в соответствующей статье КоАП в качестве субъекта административной ответственности названо юридическое лицо, то совсем не обязательно можно будет привлечь к ответственности избирательное объединение.

По мнению диссертанта, такой пробел в установлении административной ответственности, позволяющий избежать наказания вышеперечисленным избирательным объединениям, возможно устранить либо путем внесения соответствующих изменений в КоАП РФ, либо путем добавления в региональные законодательные акты об административных правонарушениях норм, устанавливающих ответственность для участвующих в выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления избирательных объединений, допустивших нарушения избирательного законодательства.

Анализируя вопросы уголовной ответственности за преступные деяния, связанные с выборами, диссертант исходит из того, что при проведении предвыборной агитации уголовной ответственности подлежат деяния, предусмотренные ст. 141 Уголовного кодекса РФ «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», и отмечает, что по существу данный состав преступления сконструирован с использованием явно оценочных категорий, вследствие чего практически невозможно  описать все возможные способы совершения данного преступления. Вместе с тем диссертант подчеркивает, что сказанное не означает того, что воспрепятствование осуществлению избирательных прав граждан может быть совершено любым способом (хотя подобное мнение высказывается), и перечисляет критерии, которые позволяют отграничить деяния, посягающие на объект исследуемого состава преступления, но по своему характеру являющиеся административными правонарушениями.

В работе подробно исследуются вопросы, связанные с подкупом избирателей, являющимся квалифицирующим признаком деяния, предусмотренного ст. 141 УК РФ, в частности, диссертант указывает, что из способа описания законодателем криминализируемых действий можно сделать вывод о том, что ответственность за подкуп избирателей несет только одна сторона этого незаконного действия — подкупающее лицо, при этом лицо, получающее вознаграждение, не подлежит уголовной ответственности. В связи с этим диссертант выражает свое несогласие с высказываемым некоторыми авторами мнением о необходимости расширения круга лиц, ответственных за подкуп, и обоснованно утверждает, что подкуп не так опасен, как дезинформация избирателей, поскольку не лишает последних сознательного выбора и не принуждает их к тому или иному поведению на выборах.

Серьезной проблемой, по мнению диссертанта, является неточность нормативных формулировок и неопределенность устанавливаемой меры ответственности, заключенных в частях 2 и 3 ст. 141 УК РФ, когда различные нормы подразумевают по сути одни и те же деяния, но при этом в одной из них устанавливается более жесткая мера ответственности. Как заключает диссертант, реализация этой нормы позволяет правоприменителю на основе произвольного толкования вариативно подходить к квалификации одного и того же правонарушения и, следовательно, избирать ту или иную санкцию. Для устранения этих недостатков диссертантом предлагаются конкретные изменения в уголовный закон.

В Заключении изложены основные результаты (выводы) диссертационного исследования и подводятся итоги проделанной работы, в концентрированном виде излагаются предложения и рекомендации по решению поставленных в работе проблем.

В конце работы приведен список используемых нормативно-правовых и литературных источников.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.   Башаев З.Ш. Виды агитационных сроков в избирательной кампании // Юридические науки. — 2006. — № 1 (17). — С. 46—51.

2.   Башаев З.Ш. Конституционно-правовая ответственность за нарушения избирательного права // Современные гуманитарные исследования. — 2006. — № 1 (8). — С. 160—167.

3.   Башаев З.Ш. Использование современных коммуникативных технологий для целей предвыборной агитации // Юридические науки. — 2006. — № 1 (17). — С. 52—60.

4.   Башаев З.Ш. Опросы общественного мнения и правовое регулирование избирательных кампаний: теория и практика. // Гражданин и право. — 2006. — № 5 (41). — С. 69—77.

5.   Башаев З.Ш. Проблемы соотношения федерального и регионального уровней защиты избирательных прав граждан // Черные дыры в российском законодательстве. — 2006. — №3. — С. 487—489.



[1] Выборность органов публичной власти не всегда считалась обязательным признаком демократии. Аристотель в своих работах отмечал, что замещение должностей по избранию является признаком олигархического строя, а соответствующим демократическому строю считал замещение должностей по жребию.

[2] См. Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // ПОЛИС.— 1997. — № 4. — С. 125.

[3] О региональном семинаре «О взаимодействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и средств массовой информации по повышению профессиональной подготовки журналистов, освещающих избирательный процесс» // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. — 2001. — № 6 (120). — С. 73.

[4] Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. Теория, практика и перспективы. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. — С. 215.

[5] Исследованию феномена предвыборной агитации уделяют внимание не только ученые-юристы – обоснованно эта тематика представляет интерес для политологов, социологов, психологов, филологов др.

[6] Следует отметить, что за предметом диссертационного исследования оставлены вопросы правового регулирования предвыборной агитации при формировании выборных органов публичной власти, и в нем не рассматриваются вопросы правовой регламентации информационного обеспечения организации и проведения референдумов и отзывов.

[7] Постников А.Е. Избирательное законодательство: необходимо четкое разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов // Журнал российского права. — 2002. — № 5 — С. 12.

[8] СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.