На правах рукописи

 

 

 

 

 

 

АКАЁМОВА

Нина Васильевна

 

 

 

Особенности государственной регистрации

права собственности на недвижимость

в городе Москве

 

 

Специальность: 12.00.14 — административное право,
финансовое право, информационное право
 

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Москва — 2006

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Международной академии предпринимательства

 

 

Научный руководитель:                          доктор юридических наук, профессор

                                                                 Петров Семен Михайлович

 

Официальные оппоненты:                       доктор юридических наук, профессор

                                                                 Идрисов Рустам Федайович

 

                                                                 кандидат юридических наук

                                                                 Исраелян Валентин Борисович

 

Ведущая организация:                             Академии труда и

                                                                 социальных отношений

 

 

Защита состоится 23 ноября 2006 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

 

 

Автореферат разослан 20 октября 2006 г.

 

 

Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент                            Е.В. Белоусова

 

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по замыслу разработчиков Гражданского кодекса Российской Федерации, была призвана обеспечить публичность гражданского оборота недвижимых вещей, иными словами — стремиться с помощью правовых и организационных мер оздоровить и упорядочить рынок недвижимого имущества, который стал бурно развиваться в России, сконцентрировав все его функции по инвентаризации, учету, регистрации, использованию и налогообложению в системе единого государственного органа.

С принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» были созданы территориальные органы (учреждения) юстиции, основной задачей которых являлась государственная регистрация прав собственников недвижимого имущества и обладателей иных подлежащих государственной регистрации прав на него, а также создание и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, который предназначен для ведения унифицированной в пределах России системы записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также об ограничениях (обременениях) этих прав.

Реформирование системы государственной регистрации осуществлялась на основании указов Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы», от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» приказа Минюста Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 1465-к «О реорганизации территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации», согласно которым Москомрегистрация была реорганизована в форме разделения на Главное Управление Федеральной Регистрационной Службы по г. Москве и на Управление Федеральной службы судебных приставов по г. Москве.

Исследуемый правовой институт не свободен от недостатков. Некоторые аспекты государственной регистрации, к сожалению, пока не получили надлежащего правового регулирования. Многие существующие на настоящий момент, правовые решения нуждаются в совершенствовании и научном обосновании. Значительное количество норм действующего законодательства о государственной регистрации вызывают дискуссии и многочисленные споры среди исследователей и в ряде случаев неоднозначно оцениваются судебной практикой.

Интересы экономического развития государства требуют более глубокого и всестороннего исследования проблем, касающихся сущности и содержания системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решения важной проблемы определения понятия государственной регистрации, определение правового регулирования исследуемых отношений, решение проблем, касающихся оснований государственной регистрации, вопросов пределов правовой экспертизы, при регистрации права собственности, а также множества иных проблем, касающихся процедурных вопросов государственной регистрации. Изложенные обстоятельства, позволяющие аргументировать актуальность проблем системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в частности, на территории г. Москвы, предопределили выбор автором данной темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области административного, гражданского, конституционного, уголовного права, политологии, социологии, философии, общей теории государства и права, различных отраслей российского права. Несмотря на то, что касающиеся государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество вопросы еще недостаточно обстоятельно исследованы в российской науке, нельзя не упомянуть о ряде научных трудов, монографий и сборников научных конференций на эту тему.

По данной проблематике широко известны работы В. К. Андреева, Б. Газарьян, С. Зинченко, В. А. Кудрявцевой, В. Лапач, А. И. Масляева, В. А. Рах­милович, О. Н. Садикова, Е. А. Суханова, Г. Б. Леоновой, Ю. К. Толстого, Л. В. Щенниковой и др.

Исследованию института права собственности как центрального института гражданского права (являющегося, по сути, центральным при исследовании процедуры государственной регистрации права собственности на недвижимость в России в условиях административной реформы) посвящены многочисленные работы отечественных авторов дореволюционного, советского и современного российского периода, в том числе: С. С. Алексеева, М. И. Брагинского, В. В. Безбаха, Ю. Е. Булатецкого, А. В. Венедиктова, В. В. Витрянского, С. Е. Десницкого, В. М. Иванова, И. А. Исаева, В. А. Кикотя, М. И. Кулагина, Е. А. Лукашевой, В. П. Мозолина, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, И. Б. Новицкого, А. С. Пиголкина, И. С. Перетерского, Л. И. Петражицкого, И. А. Покровского, В. К. Пучинского, О. Н. Садикова, Е. В. Спекторского, В. М. Хвостова, С. А. Хохлова, А. Е. Шерстобитова, Г. Ф. Шершеневича, В. А. Язева и др.

Целью исследования является изучение понятия и особенностей государственной регистрации права собственности на недвижимость в г. Москве, а также вскрытие существующих проблем в работе Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве, предложения по их решению и определение перспектив развития законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимость в городе Москве.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

— уточнение понятия и содержания института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество;

— определение основных целей, задач и оснований государственной регистрации права собственности на недвижимость;

— определение основ правового регулирования института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в г. Москве;

— изучение особенностей содержания норм действующего законодательства о государственной регистрации и определение содержания основных понятий, используемых в действующем законодательстве, регулирующем правоотношения в сфере государственной регистрации;

— выявление правовой природы и функций Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве как органа осуществляющего регистрационные действия в отношении прав на объекты недвижимого имущества;

— исследование механизма осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимость как особой деятельности государственных органов;

— комплексный анализ регионального законодательства в сфере государственной регистрации права собственности на недвижимость;

— выявление особенностей работы Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве;

— научное обоснование необходимости существования определенных этапов государственной регистрации права собственности на недвижимость в г. Москве;

— научное выявление проблем осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимость в г. Москве и пути их решения, а также определение перспектив развития законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество.

Объектом исследования являются общественные отношения, действующие в сфере государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в городе Москве.

Предметом исследования выступает система федеральных и региональных конституционно-правовых, административно-правовых и гражданско-правовых норм, формирующих и обеспечивающих работу механизма государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в России и в г. Москве.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные, специальные методы познания в частности: анализ, синтез, конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, нормативно-логический, комплексный, метод восхождения от общего к частному, от абстрактному к конкретному аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т. д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать особенности государственной регистрации права собственности в России в условиях административной реформы.

Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по административному, гражданскому, конституционному праву, теории государства и права, другим отраслевым юридическим наукам, а также политологии, социологии, философии и др. Исследованию подвергалось утратившее силу и действующее гражданское законодательство, в том числе: Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 31 мая 1991 г.; Гражданской кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ; Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть 2) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Указ Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. № 16 «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве»; приказ Минюста от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», и т. д. Помимо федерального гражданского законодательства в диссертационном исследовании подробно проанализированы особенности регионального законодательства, касающиеся процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество (на примере законодательства города Москвы).

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Исследование в виде опроса 63 юристов, занимающихся государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, на тему: «Соответствует ли Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» сложившимся сегодня отношениям в области государственной регистрации прав на недвижимость?» (май—июль 2004 г., ноябрь 2005 г.).

2. Исследование в виде анкетирования 24 государственных регистраторов Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве на тему «Роль и значение правовой экспертизы в механизме государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в результате которого сформулированы рекомендации по повышению эффективности проведения этого этапа регистрации (август 2006 г.)

3. Исследование в виде анкетирования 35 специалистов Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве на тему: «Практика государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в субъекте Российской Федерации» (август—ноябрь 2006 г.).

4. Исследование и анализ 54 судебных дел (за период с 2002 по 2006 гг.), связанных со спорами по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и применением норм Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», выявившие тенденции развития судебной практики по этому вопросу.

5. Выборочное исследование архивных материалов (76 архивных дел) Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве за период с 2002 по 2006 гг., выявившее наиболее часто встречающиеся конфликтные ситуации, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество в г. Москве.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в российской юридической науке исследований, посвященных выявлению целей, задач и оснований государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, содержания и этапов процедуры государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в г. Москве, а также выявление проблем осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимость в г. Москве и путей их решения.

Диссертантом обоснованы: изменения и дополнения в абз. 3 ч. 1 ст. 13; п. 5 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», дополнения в ст. 2 Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 183; необходимость принятия Федерального закона «О правовом статусе федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц», а также необходимость скорейшей разработки Федеральной регистрационной службой специальной программы «Об экспертной службе», в которой должен быть прописан порядок создания и механизм реализации экспертной службой своих полномочий в процессе осуществления этапов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:

1. Понятие государственной регистрации рассматривается в широком и узком смысле. В широком смысле это государственная функция, осуществляемая специально уполномоченными органами в целях обеспечения имущественных прав участников гражданского оборота на недвижимое имущество и поступления в бюджет средств от ее налогообложения, осуществления управления недвижимым имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности, а также регулирования отношений на рынке недвижимости и исключения злоупотреблений в указанной сфере.

В узком смысле государственная регистрация представляет собой рассмотрение заявления заинтересованного лица, адресованного государственному органу, о внесении данных о его праве на объект недвижимого имущества в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество.

2. Вывод о том, что процедура государственной регистрации представляет собой административно-правонаделительный процесс, а регистрационные правоотношения являются административно-правовыми. С процессуальной стороны государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним выражается в соответствующем административном производстве, то есть в комплексе процессуальных действий, обеспечивающих законное и обоснованное рассмотрение в разрешении индивидуальных административных дел.

3. Вывод о том, что необходимо выделять два вида оснований государственной регистрации наличия, возникновения и прекращения права собственности на недвижимое имущество: государственно-правовые и договорно-правовые.

К государственно-правовым основаниям относятся: акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания; свидетельства о приватизации жилых помещений и праве на наследство; вступившие в законную силу судебные акты.

К договорно-правовым основаниям относятся договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки.

4. Вывод о необходимости признания одним из оснований государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество решений третейских судов, для чего необходимо внести дополнение в пункт 5 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следующего содержания: «… и решения третейских судов» с учетом правоприменительной практики регистрирующего органа и рекомендаций Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

5. Вывод о двойственной природе Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве как юридического лица и одновременно федерального органа исполнительной власти. Правовое положение ГУ ФРС по г. Москве как юридического лица регулируется только нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, не учитывающими специфику статуса ГУ ФРС по г. Москве как публично-правового образования.

В связи с этим необходимо:

— разработать и принять Федеральный закон «О правовом статусе федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц», который будет устанавливать организационно-правовую форму, порядок учреждения, реорганизации и ликвидации таких юридических лиц;

— дополнить статью 2 Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 183 нормой следующего содержания: «Правовое положение Управления определяются Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О правовом статусе федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц».

6. Вывод о том, что процедура государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в г. Москве состоит из пяти этапов.

Первый этап: прием и регистрация документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям закона о государственной регистрации.

Второй этап: правовая экспертиза документов и проверка законности сделки.

Третий этап: установление отсутствия противоречий между заявляемыми и зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества.

Четвертый этап: внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав.

Пятый этап: совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача свидетельств о произведенной государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

7. Вывод о необходимости объединения второго и третьего этапов государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в г. Москве во исполнение приказа Минюста России от 1 июля 2002 № 184, поскольку на практике эти два этапа государственной регистрации проводятся в обратном порядке и, зачастую, разделить их не представляется возможным.

В связи с этим следует абзац 3 части 1 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» сформулировать следующим образом: «Правовая экспертиза документов и проверка законности сделки, в том числе выявление оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав, а также других оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав». Абзац 4 части 1 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» исключить.

8. Вывод о необходимости принятия Административного регламента (стандарта) по предоставлению государственных услуг в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которым во всех субъектах Российской Федерации будут установлены единые правила обслуживания населения.

Теоретическое значение работы заключается в исследовании самого института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество на современном этапе развития нашей страны, в том числе уточнении некоторых терминов и понятий, таких как «государственная регистрация прав на недвижимое имущество» и определение пределов правовой экспертизы, во-вторых, в исследовании федерального и регионального законодательства в ретроспективе (на примере города Москвы), регулирующего процедуру государственной регистрации.

Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения автора, чья профессиональная деятельность находится в рамках исследуемой научной проблематики, по совершенствованию механизма государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в России могут создать определенную базу как для дальнейших научных исследований в этом направлении, так и для деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в условиях проводящейся в России административной реформы. Конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее российское законодательство, сформулированные в рамках работы, могут способствовать повышению эффективности работы органов, занимающихся государственной регистрацией права собственности, а значит — достижению основных целей государственной регистрации в рамках административной реформы в России и снятию ряда существующих в этой сфере проблем.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании курсов административного и гражданского права, спецкурса «Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также служить основой для дальнейших научных исследований в этой области.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в:

— трех научных публикациях автора в юридических изданиях;

— выступлениях на конференциях и семинарах: международной межвузовской конференции аспирантов и студентов «Формирование российской правовой культуры в период формирования рыночной экономики» (2 апреля 2004 г., г. Москва), семинаре «Актуальные вопросы судебной практики по спорам, связанным с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (6 октября 2005 г., г. Санкт-Петербург), заочной межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правоведения и политологии в России на современном этапе» (12 октября 2005 г., г. Красноярск), межвузовской научно-практической конференции аспирантов и соискателей на тему «Государственно-правовые отношения в России XXI века» (16 ноября 2005 г., г. Санкт-Петербург), международной конференции аспирантов и студентов «Традиции и новации в системе современного российского права» (31 марта 2006 г., г. Москва), всероссийской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы становления государственности и правовой системы в современной России» (14 апреля 2006 г., г. Оренбург);

— практической деятельности в должности начальника отдела регистрации прав на недвижимость по ЮАО Главного Управления ФРС по Москве, государственного регистратора;

— а также проводимого учебного процесса по подготовке государственных регистраторов в Российском институте государственных регистраторов Минюста Российской Федерации (РИГР) с 2001 по 2004 гг. включительно.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в две главы, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе.

Первая глава диссертации называется «Понятие, содержание и правовое регулирование института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в г. Москве».

В первом параграфе первой главы («Понятие и содержание государственной регистрации права собственности») дается анализ определения понятия «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выявивший ряд отличительных признаков государственной регистрации:

а) это акт, имеющий юридическое значение. Следовательно, закон связывает с его принятием определенные юридические последствия: возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество. Важно, что права возникают, изменяются и прекращаются в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации. Именно поэтому при ответе на конкретный вопрос — возникло право или нет — необходимо использовать нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 164, 219, 223, 433, 551, 558 и др.) и Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

б) это акт признания и подтверждения государством возникновения или прекращения прав на недвижимость. Данный признак подчеркивает публичный характер государственной регистрации. С одной стороны, государство в лице соответствующего учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним проверяет законность прав на недвижимое имущество у заявителей и, убедившись в этом, регистрирует их. С другой — государственная регистрация носит открытый характер как с точки зрения соблюдения процедуры всеми ее участниками, так и с позиций возможности получить информацию о сведениях, содержащихся в Едином государственном реестре прав;

в) государственная регистрация является единственным доказательством существования субъективного права на недвижимость. Зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке, что создает презумпцию его законности. Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проводимую учреждениями юстиции, необходимо отличать от регистрации, носящей либо специальный, либо учетный характер (п. 2 ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Во втором параграфе первой главы («Основные цели, задачи и основания государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») исследуются основные цели, задачи и законные основания государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество.

Основными целями государственной регистрации прав собственности являются установление стабильности оборота недвижимости, придание предельной открытости (прозрачности) правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах), а также внесение единообразия в процедуру регистрации прав на недвижимое имущество на всей территории России. Для достижения этих целей, перед органами осуществляющими государственную регистрацию поставлен ряд задач, реализация которых способствует также осуществлению государственных интересов, направленных на стимулирование экономического развития России, обеспечение полноты сбора налогов, борьбу с преступностью и т. д., так и интересов юридических и физических лиц, касающихся обеспечения государственных гарантий их прав на недвижимость. Их выполнение необходимо для укрепления рынка недвижимости, решения государственной задачи по повышению инвестиционной активности и расширению базы кредитных операций.

Задачами государственной регистрации права собственности являются:

1) развитие и поддержание системы учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость в субъектах Российской Федерации;

2) обеспечение государственных гарантий зарегистрированных прав на недвижимое имущество;

3) развитие и совершенствование законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

4) разработка и издание методических рекомендаций и инструктивных указаний по осуществлению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечивающих унификацию процесса государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) обеспечение совместимости различных информационных систем по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, используемых в субъектах Российской Федерации и т. д.

Акты, изданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, как и иные основания государственной регистрации подлежат правовой экспертизе на общих основаниях, однако их особый статус требует тщательной правовой экспертизы. В частности, в государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество на основании заведомо незаконного акта государственного или муниципального органа должно быть отказано, даже если такой акт и не признан недействительным.

Неопределенность в вопросе распространения правил статьи Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» на определения суда об утверждении мирового соглашения, ведет к различной правоприменительной практике, что негативно отражается на достижении цели стабильности оборота недвижимости.

В третьем параграфе первой главы («Федеральное и региональное законодательство о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») исследуется развитие законодательства в России о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество. Оно происходило не планомерно, большинство проблем было порождено отсутствием единой процедуры государственной регистрации. В результате являются распространенными случаи признания недействительной записи о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, осуществленной в период до введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». До недавнего момента отсутствовала возможность признания права собственности на самовольную постройку иначе кроме как в судебном порядке — регистраторы отказывали в регистрации права собственности на недвижимое имущество в связи с тем, что недвижимое имущество было оформлено в собственность ненадлежащим образом.

Вторая глава диссертации называется «Механизм государственной регистрации права собственности на недвижимость в г. Москве».

В первом параграфе второй главы («Правовая природа и функции Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве») исследовано реформирование системы государственной регистрации, осуществленное на основании указов Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы», от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» приказа Минюста России от 22 ноября 2004 г. № 1465-к «О реорганизации территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации», согласно которым Москомрегистрация была реорганизована в форме разделения на Главное Управление Федеральной Регистрационной Службы по г. Москве и на Управление Федеральной службы судебных приставов по г. Москве.

В дальнейшем, на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2004 г. № 1647-р «О передаче в федеральную собственность Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в соответствии с приказом Федеральной регистрационной службы от 22 декабря 2004 г. № 10 «О принятии в федеральную собственность учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним субъектов Российской Федерации и реорганизации территориальных органов Федеральной регистрационной службы» Мосрегистрация была принята в федеральную собственность с присоединением ее с 1 января 2005 г. к ранее созданному Главному Управлению Федеральной регистрационной службы по г. Москве. Такой порядок реформирования не отвечал ни одному из способов реорганизации, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.

Главное управление Федеральной регистрационной службы по г. Москве является одновременно юридическим лицом и федеральным органом исполнительной власти. Правовое положение Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве как юридического лица регулируется только нормами Гражданского Кодекса Российской Федерации, которые не учитывают специфику статуса Управления, как публично-правового образования. С учетом того, что отличия достаточно многочисленны, представляется, что вносить поправки в каждую статью Гражданского кодекса Российской Федерации нецелесообразно. Необходимо принятие федерального закона, регулирующего особенности правового статуса федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц, который будет устанавливать организационно-правовую форму, порядок учреждения, реорганизации и ликвидации таких юридических лиц. После принятия такого закона следует также дополнить Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации ссылкой на этот закон, а именно статью вторую дополнить фразой «Правовое положение Управления определяются Гражданским Кодексом Российской Федерации и законом о правовом статусе федеральных органов исполнительной власти».

Функции Главного управления Федеральной регистрационной службы по г. Москве делятся на специальные и общие. К специальным относятся приемка документов, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проведение правовой экспертизы документов, представленных на государственную регистрацию прав, внесение записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) при отсутствии оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав и т. д. Общими функциями являются, обеспечение участия своих представителей в рассмотрении дел по претензиям к Федеральной регистрационной службы и Управлению в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, составление проектов смет доходов и расходов на содержание Управления, обеспечение целевого расходования средств, осуществление в установленном порядке ведомственного контроля и служебных проверок и иные. Кроме того, можно выделить функции, которые присущи Управлению как и любому другому юридическому лицу, например обеспечение участия своих представителей в рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, так и характерные только для федерального органа государственной власти, такие как осуществление функций администратора поступлений средств в бюджеты. В то же время в Общем положении не проводиться никакого разделения. Представляется, что следовало бы отдельно указать в Общем положении, какие функции относятся к общим, а какие к специальным.

Во втором параграфе второй главы («Этапы государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в г. Москве») анализируются основные этапы государственной регистрации. Согласно ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав проводится в определенном порядке. Этот порядок делят на пять этапов:

— прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям закона о государственной регистрации, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины;

— правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;

— установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав;

— внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав;

— совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача свидетельств о произведенной государственной регистрации прав.

Вопросы процедуры являются чрезвычайно важными, поскольку в случае несоблюдения установленного порядка заявителем государственная регистрация может быть приостановлена или в ней может быть отказано. В том случае если нарушение было допущено со стороны регистратора, то технические ошибки должны быть исправлены в предельно краткие сроки — 3 дня (статья 21 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»), предусмотрена и ответственность за вред, причиненный действиями сотрудников органа государственной регистрации (хотя вопрос эффективности мер ответственности государственных регистраторов является дискуссионным). Такое положение дел вызвано значимостью недвижимого имущества в жизни общества. Для достижения поставленных перед Федеральной регистрационной службой Российской Федерации и ее территориальными органами целей, а именно стабильности оборота недвижимости важно соблюсти принципы достоверности и полноты, отражения сведений в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В третьем параграфе второй главы («Проблемы осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в г. Москве и пути их решения ») делается вывод о том, что все проблемы, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, можно разделить на две категории. К первой относятся общие проблемы, то есть те которые характерны для отрасли права вообще и возникают, в том числе, и в процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Существуют также проблемы характерные только для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, как комплексного правового института, содержащего как нормы гражданского, так и административного, а также процессуального права.

К первой категории относятся следующие дискуссионные вопросы: определение собственности; определение недвижимого имущества; понятие нормативного правового и ненормативных правовых актов для законодательных целей, в частности вопрос правового статуса актов Федеральной регистрационной службой Российской Федерации и ее территориальных органов; наделение этих федеральных органов исполнительной власти статусом юридического лица.

К проблемам второй категории следует отнести следующие: проблема пределов осуществления правовой экспертизы государственными регистраторами; проблема признания тех или иных документов основаниям для государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество; «технические» вопросы государственной регистрации.

Отсутствие четких пределов правовой экспертизы препятствует достижению внесения единообразия в процедуру регистрации прав на недвижимое имущество на всей территории России. Представляется, что данная проблема должна решаться комплексно. Наиболее эффективным было бы обобщение практики проведения правовой экспертизы по различным основаниям государственной регистрации на уровне территориальных органов Федеральной регистрационной службы Российской Федерации, т. е. в Главных управлениях и Управлениях и последующее их направление в Росрегистрацию, а затем в Министерство юстиции Российской Федерации. На основе представленного материала Минюст России осуществляет выпуск информационных писем, в которых будут рассмотрены различные спорные ситуации и выражена правовая позиция Минюста Российской Федерации. Поскольку в основном вопросы пределов правовой экспертизы возникает в ходе судебных разбирательств, то необходима выработка единого подхода судов к вопросам пределов правовой экспертизы. Таким образом, еще одной составной частью решения вопроса должно стать совместное постановление Пленумов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Следует на законодательном уровне установить значение нормативного и ненормативных актов, за основу могут быть взяты определения, предложенные Верховным Судом Российской Федерации в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 5. В отсутствие четкого понимания, что можно отнести к нормативному и ненормативному акту вопрос, могут ли быть основанием для регистрации нормативные акты, изданные органами государственной власти и органами местного самоуправления остается дискуссионным. Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 июля 2006 г № 8-П указал, что в данном случае противоречия нет, сложно предположить, какие именно права и обязанности для неопределенного круга лиц устанавливаются такими нормативными актами.

В четвертом параграфе второй главы («Перспективы развития законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») делается вывод о том, что законодательство о государственной регистрации по нашему мнению развивается в сторону упрощения и доступности процедуры государственной регистрации. Так, Федеральный закон от 3 июля 2006 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» имеет неофициальное название «о дачной амнистии» в связи с тем, что преследовал не только фискальные цели, а был принят также в расчете на то, что многие граждане смогут оформить в собственность надлежащим образом земельные участки и самовольно возведенные постройки на них в упрощенном порядке.

О направленности изменений на придание государственной регистрации статуса доступной, простой и в то же время необходимой процедуры свидетельствует множество заявленных и реализованных проектов, направленных на улучшение обслуживания населения и самой процедуры государственной регистрации. К удачным нововведениям следует отнести переход к приему документов, по принципу «одного окна», что позволило значительно упростить процесс государственной регистрации. В отдельных подразделениях территориальных органов Росрегистрации (в том числе и в Главном управлении Федеральной регистрационной службы по г. Москве) были внедрены системы автоматической подготовки и обработки документов, что позволяет экономить на этой процедуре до 20 % времени, а также система «Автоматизированное заявление», которая была предложена в отделе Федеральной регистрационной службы по ЮАО г. Москвы и приказом Главного управления Федеральной регистрационной службы внедрена во всех подразделениях Главного управления Федеральной регистрационной службы (Распоряжение № 163 от 17 декабря 2005 г. «О проведении эксперимента в отделе Федеральной регисмтрационной службы по ЮАО г. Москвы; Приказ № 112 от 26 июля 2006 г. «Внедрение в приемных Главного управления системы «Автоматизированное заявление»). Законодательство, посвященное процедуре государственной регистрации, продолжает активно развиваться. Наиболее важным проектом по процедурным вопросам, является подготовленной правительственной комиссией по административной реформе административный регламент (стандарт) по предоставлению государственных услуг в сфере госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. С их введением во всех субъектах Российской Федерации будут установлены единые для всех правила обслуживания населения. Перечень документов и время приема граждан будут едиными для всех субъектов России. Примечательно, что в разработке регламента участвуют все территориальные управления Росрегистрации. Административным регламентом предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны внедрять указанный стандарт в обязательном порядке. Данный проект также направлен на упрощение процедуры государственной регистрации.

В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Акаемова Н. В. Институт государственной регистрации права собственности в федеральном и региональном законодательстве // Право и жизнь. — 2006. — № 100(10). — 1,2 п. л.

2. Акаемова Н. В. К вопросу о понятии и содержании государственной регистрации права собственности // Право и жизнь. — 2006. — № 101(11). — 0,8 п. л.

3. Акаемова Н. В. Перспективы развития законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество // Современное право. — 2006. — № 9. — 0,8 п. л.